半月談：新一輪戶籍改革如何穩步推進

　　分類推進戶籍改革還有哪些新思路？

　　根據國務院工作部署，“城鎮化”被列為2013年深化經濟體制改革的九項重點工作之一。圍繞“提高城鎮化質量、推進人的城鎮化”這一核心，首次明確提出“分類推進戶籍制度改革”，長期以來推進緩慢的戶改，有望跨出實質性的一步，但在操作上還需要新思路。

　　進入21世紀，我國戶籍制度改革步伐有明顯加快。2000年，全面放開了縣以下城鎮的落戶限制，2011年，全面放開了農民進入中小城市的落戶限制。據統計，2010年至2012年，全國共辦理戶籍“農轉非”2500萬人，為前3年的2.2倍，2012年全國非農業戶籍人口所占比重達到35.29%。

　　部分大城市和特大城市雖無法全面放開戶籍，但也進行了一些探索，作為改革的過渡和銜接。主要有三種形式：積分制入戶，如深圳、中山；居住證制度，如上海、蘇州；統籌城鄉的戶籍制度，如重慶、廣州、蘭州。

　　但三種形式也都各存爭議：“積分制入戶”在為一部分農民工打開戶籍之門的同時，也將更多農民工擋在門外。目前實行的積分標準雖有所調整，但學歷和職稱仍占主導地位，農民工在城市工作并連續繳納各種社會保險10年不及一紙大專文憑。

　　而對于“居住證制度”和“統籌城鄉的戶籍制度”，公眾的擔憂多在“有名無實”上。此前，廣州市更換統一的居民戶口簿，取消農業戶口和非農業戶口的劃分，統一登記為“廣州市居民戶口”。

　　作為一線城市標桿“北上廣”的一員，廣州此舉贏得不少掌聲。但更多網友認為現在叫好為時尚早，戶改決不是去掉“非”的問題，如何保障進城農民生活，如何協調城市居民與“新市民”的利益分配關系，如何承擔巨額改革成本，諸多問題的解決效果都需要時間來檢驗。

　　此次明確提出“分類推進戶籍制度改革”，是在前期各類試點的基礎上的一個整體規劃和提升，但操作起來還需要新思路。

　　思路一：分類的依據應更便于操作。

　　目前，雖然縣以下城鎮和中小城市的落戶限制已經全面放開，但這僅是戶籍改革中相對容易的過程。特大城市和大城市作為改革的難點，推進緩慢。可見，依據城市等級逐步放開的思路中途受阻。此時如轉換思路，將分類的依據從“城”轉變到“人”，或可繼續前行。

　　發改委城市與小城鎮改革發展中心主任李鐵建議，一次性解決4000萬長期舉家遷徙人口的落戶問題。這部分人雖然沒有戶籍，但他們不僅具備在城市就業生活的能力，且已經占據了一些公共服務資源，一次性落戶并不會對城市產生沖擊。

　　思路二：有“實”無“名”也可作為戶改的一部分。

　　其實，戶籍改革不必糾結于是否給農民戶口、讓農民進城的問題。長期研究戶籍制度改革的專家、戶口網創始人余梁指出，廣州此次戶改是先推動社保等具體福利待遇的公平，社會保障措施到位后，才落實戶口，可謂“實至名歸”。

　　更有一些地方，身份還是農民，但能就地享受市民待遇。比如在浙江省海鹽縣，通過產權制度改革讓農民懷揣股證權證，通過勞務專業合作社培訓讓農民身有一技之長，通過基本公共服務的延伸讓農民安享福利保障，這種“就地城鎮化”的模式既可以為新型城鎮化探路，同樣可以作為戶改的一部分，緩解大城市戶改的壓力。

　　思路三：注重發揮“1+1>2”的政策協同作用。

　　一項改革的成功與否，往往是諸多領域政策措施的疊加效應。就戶籍改革而言，其與征地、教育、醫療、就業、房地產甚至政績考核等方方面面都密切相關。

　　以教育為例，目前四大直轄市都沒有建立起符合條件的隨遷子女在本地參加升學考試的常態化長效機制，有專家直言，“北上廣”不解決異地高考等于整體沒解決。這樣即便落了戶，還是無法實現機會均等。

　　再以政績考核為例，燕京華僑大學校長、知名經濟學家華生提出，讓土地為外來人口落戶服務，將用地指標與落戶人口掛鉤，并將外來人口落戶作為政績考核的一個重點。

　　總而言之，哪項政策措施的調整停滯不前，都有可能成為戶籍改革的絆腳石，目前最緊要的，是利用新思路，研究如何更好發揮各項政策的協同聯動作用，真正讓農民成為市民或享受市民待遇，提高城鎮化質量。（記者 陳誼娜）