用改革創(chuàng)新的辦法破解國土資源管理難題

盡管我部在推進征地制度改革中取得了一些成效，征地矛盾和問題雖有緩解但還沒有根本解決，改革征地制度的社會呼聲仍然很高。目前征地制度改革存在兩大難點：一是“公共利益”如何界定。法律雖然規(guī)定為了“公共利益”可以征地，但法律和實踐中尚未明確界定“公共利益”的界限，導(dǎo)致實際上各類建設(shè)均通過國家動用征地權(quán)解決用地需求，造成土地征收權(quán)行使范圍擴大、征地規(guī)模過大。二是“同地同價”如何穩(wěn)妥推行。按照《國有土地上房屋征收與補償條例》，“同地同價”即按市場價格補償。一方面，我部推行的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價雖然使補償標(biāo)準(zhǔn)有所提高但總體水平仍然不高，一旦按市場價補償后若差別太大，可能導(dǎo)致之前的被征地農(nóng)民不滿引發(fā)巨大社會矛盾。另一方面，在目前征地收益分配尚無稅費調(diào)節(jié)手段的情況下，即對征地實行市場價補償，可能帶來新的分配不公，引起地方政府和未被征地農(nóng)民不滿。因此，如何既按市場化原則提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，又不致引起新的矛盾，是推進征地制度改革中必須解決的難題。

因此，征地制度改革步伐不宜過急，更不能追求一步到位，應(yīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應(yīng)，漸近改革，有序推進。首先，必須嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)項目，逐步縮小征地范圍。鑒於公益性目的內(nèi)涵爭議較大，可以先制定非公益性目的征地的否定性目錄，贏利性目的的用地，一律不允許征地。進一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)“雙軌制”。近期，除軍事、保障性住房、涉及國有安全和社會公共秩序的特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他各類建設(shè)用地應(yīng)全部實行市場配置。其次，縮小征地范圍應(yīng)與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)同步設(shè)計、同步推進。改革一切非農(nóng)建設(shè)靠征地保障土地供應(yīng)的格局，除了公益性目的的用地外，其他非農(nóng)建設(shè)用地，無論是城市建成區(qū)范圍內(nèi)的用地需求，還是城市建成區(qū)范圍外的用地需求，隻能通過市場交易方式獲得，允許農(nóng)民依法以農(nóng)村集體土地通過多種方式參與非公益性項目建設(shè)。最后，抓緊研究制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配調(diào)節(jié)政策，確保國家（政府）、集體和農(nóng)民之間合理分配土地增值收益，並平衡公益性征地與直接入市之間的利益關(guān)系。