用改革創(chuàng)新的辦法破解國(guó)土資源管理難題

二、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，優(yōu)化資源利用結(jié)構(gòu)

十八大報(bào)告指出，要在更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，完善開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展，建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制。

當(dāng)前，資源需求剛性上升與資源供給剛性制約的矛盾更加突出，而市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用沒(méi)有制度化的硬約束，在一些地方和一些領(lǐng)域，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用常常不能得到有效發(fā)揮。從土地資源看，國(guó)家規(guī)定工業(yè)用地必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌的市場(chǎng)方式出讓?zhuān)恍┑胤綖槲顿Y仍然採(cǎi)用協(xié)議方式或“零地價(jià)”出讓?zhuān)恋刭Y源被大量浪費(fèi)，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用沒(méi)有得到落實(shí)。從礦產(chǎn)資源看，一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的煤炭、金屬等礦產(chǎn)，國(guó)家要求實(shí)行資源有償使用制度，但一些地方任意採(cǎi)用變通的辦法，無(wú)償行政審批或低價(jià)承包，沒(méi)有形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源價(jià)格形成機(jī)制，導(dǎo)致一些不可再生資源私採(cǎi)濫挖，挖煤開(kāi)礦成了一個(gè)暴利行業(yè)。

國(guó)土資源市場(chǎng)化改革的實(shí)踐証明，土地的無(wú)償供給改變?yōu)橥ㄟ^(guò)市場(chǎng)的招拍掛來(lái)優(yōu)化配置，提高了土地利用效益﹔礦產(chǎn)資源的有償開(kāi)發(fā)利用，增強(qiáng)了地質(zhì)勘探能力，促進(jìn)了資源的可持續(xù)利用。我們要認(rèn)真研究土地礦產(chǎn)的資源、資產(chǎn)、資本三位一體的新屬性特點(diǎn)，樹(shù)立新型的資源觀(guān)和資源管理觀(guān)，從單純的數(shù)量管理走向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的綜合管理，從單純的滿(mǎn)足需求走向需求和供給雙向調(diào)節(jié)，使資源管理向更加理性、更加綜合和更加平衡的方向發(fā)展。把權(quán)力和責(zé)任真正放下去，把服務(wù)和監(jiān)管切實(shí)抓起來(lái)，政府不能與市場(chǎng)爭(zhēng)權(quán)，不能與企業(yè)爭(zhēng)利。加快推進(jìn)土地和礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，一是要持續(xù)推進(jìn)國(guó)有土地有償使用制度改革，推行經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用，研究制定國(guó)有劃撥建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法﹔二是要加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)制度建設(shè)，完善細(xì)化礦業(yè)權(quán)出讓程序，探索建立公開(kāi)透明、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地質(zhì)工作規(guī)律的礦業(yè)權(quán)出讓方式。

三、改革征地制度，讓群眾更多分享資源收益

十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”這是征地制度改革內(nèi)容首次寫(xiě)進(jìn)中共黨代會(huì)報(bào)告。十八大報(bào)告還指出，“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，“建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制?！?/p>

改革開(kāi)放以來(lái)特別是近十幾年間，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程高歌猛進(jìn)，城市化快速推進(jìn)，土地的作用功不可沒(méi)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，依靠高投資和高出口和政府主導(dǎo)下的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)支撐，征地制度是保障這一增長(zhǎng)模式的重要因素。土地的寬供應(yīng)和高耗費(fèi)保証了高投資﹔壓低地價(jià)的低成本供地保障了高出口﹔以土地的招商引資保障了工業(yè)化，以土地抵押融資和土地出讓保障了城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，尤其是地方政府通過(guò)控制土地一級(jí)市場(chǎng)，將建設(shè)用地供應(yīng)權(quán)掌握在自己手中，保証了它以非市場(chǎng)價(jià)格提供土地，用於工業(yè)建設(shè)。這套獨(dú)特的土地制度安排不僅使中國(guó)的工業(yè)發(fā)展避開(kāi)了土地稀缺的短腿，而且還使土地成為招商引資和推動(dòng)工業(yè)發(fā)展的工具。另外，將稀缺土地大量配置於工業(yè)用途，保証了工業(yè)的快速發(fā)展。土地利用方式是維系傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式的重要工具，征地制度又是維系現(xiàn)有土地利用方式的重要制度安排。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，民眾權(quán)利意識(shí)逐步強(qiáng)化、利益需求逐步多元，由征地拆遷引發(fā)的矛盾仍然突出，群體性事件時(shí)有發(fā)生，征地拆遷成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。近年來(lái)因違法征收土地和征地補(bǔ)償安置問(wèn)題引發(fā)的群體性事件在一定程度上已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的導(dǎo)火索。十八大報(bào)告的新提法，預(yù)示著我黨將以前所未有的力度保護(hù)農(nóng)民利益，切實(shí)維護(hù)群眾權(quán)益。