樓繼偉：建立現代財政制度

建立現代財政制度是黨的十八屆三中全會立足全局、面向未來提出的重要戰略思想，是中央科學把握現代國家發展規律作出的重大決策部署，抓住了全面深化改革的關鍵環節，對于完善中國特色社會主義制度、全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢具有重大而深遠的意義。

建立現代財政制度的重要性和緊迫性

財政制度安排體現政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個方面。黨中央、國務院歷來高度重視財稅體制改革和財政制度建設。新中國成立以來，我國財稅體制歷經多次調整，大體上經歷了從“統收統支”到“分灶吃飯”的包干制、再到“分稅制”的沿革歷程。其中，1994年實施的分稅制改革是我國財政制度建設的里程碑。分稅制財政體制的建立及其后的調整完善和穩健運行，為建立現代財政制度奠定了良好基礎，充分調動了地方、企業的積極性和創造性，實現了政府財力增強與經濟高速增長的雙贏目標，增強了中央宏觀調控能力，對推動建立社會主義市場經濟體制、促進對外開放、維護社會和諧穩定發揮了重要作用。

當前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，既面臨前所未有的發展機遇，也面臨前所未有的風險挑戰，尤其是發展不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。這些問題從機制上看，都與現行財稅體制改革不到位有一定關系。就財政自身而言，隨著國內外形勢和我國發展階段的變化，現行財稅體制的制度優勢正在削弱。主要表現：一是預算管理制度的完整性、科學性、有效性和透明度不夠，預算管理偏重收支平衡狀態，支出預算約束偏軟，不利于依法治稅和人大監督。二是稅收制度不適應經濟社會發展、改革、轉型的新形勢，特別是在解決產能過剩、調節收入分配、促進資源節約和生態環境保護方面的功能較弱，稅收優惠政策過多過濫，不利于公平競爭和統一市場環境建設。三是中央和地方事權與支出責任劃分存在不清晰、不合理、不規范等問題，轉移支付制度不完善，項目過多，規模過大，資金分散，常有配套，不利于建設財力與事權相匹配的財政體制和推進基本公共服務均等化。四是財政收入中低速增長與支出剛性增長矛盾加劇，加之支出結構固化僵化，財政赤字和債務風險加速積聚，財政中長期可持續面臨嚴峻挑戰。

深化財稅體制改革、建立現代財政制度，是完善社會主義市場經濟體制、加快轉變政府職能的迫切需要，是轉變經濟發展方式、促進經濟社會持續穩定健康發展的必然要求，是建立健全現代國家治理結構、實現國家長治久安的重要保障。當前和今后一個時期，全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，要求我們圍繞建立現代財政制度這一重大任務，堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，遵循社會主義市場經濟原則，立足基本國情，借鑒國際經驗，以現行體制為基礎，堅持繼承與創新相結合，深化財稅體制改革，加快形成有利于轉變經濟發展方式、有利于建設公平統一市場、有利于基本公共服務均等化的現代財稅體制機制。

建立完整、規范、透明、高效的現代政府預算管理制度

現代政府預算制度是現代財政制度的基礎。預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容。當前，應重點推進以下幾個方面的改革和制度建設。

改進年度預算控制方式。根據現行預算法相關規定，目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面內容，但核心是收支平衡，而不是支出規模與政策，這在客觀上容易帶來預算執行“順周期”問題。也就是說，當經濟下行時，一些財稅部門為了完成收入任務可能收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；當經濟過熱時，財稅部門完成收入任務后又容易搞“藏富于民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。這既不利于依法治稅，也會影響政府逆周期調控政策效果。因此，《決定》明確提出，“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。”與此同時，收入預算應從約束性轉向預期性。這是我國預算審批制度的重大改革，必將有利于加強人大對政府預算的審查監督，也有利于改善政府宏觀調控、促進依法治稅。

建立跨年度預算平衡機制。預算審核重點由財政收支平衡狀態向支出政策拓展后，收入預算從約束性轉為預期性，預算執行結果有別于預算預期的平衡狀態將成為常態，特別是年度預算赤字可能突破。要進一步嚴格規范超收收入的使用管理，原則上不安排當年支出。年度預算執行超赤字，要建立跨年度彌補機制。為確保財政的可持續，全國年度總赤字規模應設置一定的警戒線。為實現跨年度預算平衡，還應抓緊研究實行中期財政規劃管理，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。

清理規范重點支出掛鉤機制。據統計，目前與財政收支增幅或生產總值掛鉤的重點支出涉及教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育等7類，2012年僅財政安排的這7類重點支出即占全國財政支出的48%。支出掛鉤機制在特定發展階段為促進上述領域事業發展發揮了積極作用，但也不可避免地導致財政支出結構固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統籌安排財力的難度，而且不符合社會事業發展規律，容易引發攀比，甚至導致部分領域出現了財政投入與事業發展“兩張皮”、“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。這也是造成專項轉移支付過多、預算管理無法全面公開、資金投入重復低效的重要原因。為此，《決定》明確提出，“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”這有利于增強財政投入的針對性、有效性和可持續性。各級財政部門要實事求是地推進清理規范工作，并繼續把這些領域作為重點予以優先安排，確保有關事業發展的正常投入。

完善轉移支付制度。完善一般性轉移支付的穩定增長機制。增加一般性轉移支付規模和比例，更好發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢，促進地區間財力均衡，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。中央出臺減收增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。清理、整合、規范專項轉移支付項目。大幅度減少轉移支付項目，歸并重復交叉的項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付，并根據經濟社會發展及時清理專項轉移支付項目。

建立政府性債務管理體系。為切實加強政府債務管理、防范和化解財政風險，《決定》提出，“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。”這意味著建立在地方政府信用評級基礎上地方發債的管理體制。

實施全面規范的預算公開制度。借鑒國際經驗，從我國實際情況出發，注重頂層設計、明確實施步驟，積極穩妥推進預算公開。逐步擴大公開范圍、細化公開內容，不斷完善預算公開工作機制，強化對預算公開的監督檢查，逐步實施全面規范的預算公開制度。