關(guān)于發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的幾點(diǎn)思考

三、發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的抓手和保障

切實(shí)貫徹落實(shí)中央精神和常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的重要指示，需要我們深入思考，如何在組織上、制度上、方式上為發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用找準(zhǔn)抓手、提供保障。

一是，在組織上，需要發(fā)揮人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用。立法是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，歷經(jīng)提出項(xiàng)目、起草、審查、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)，需要各方面、各部門共同配合，也不可避免地會(huì)受到各方利益的影響。為了更加充分地發(fā)揮立法在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)責(zé)無(wú)旁貸，應(yīng)當(dāng)在立法中切實(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)調(diào)查研究，盡心盡責(zé)地為同級(jí)黨委決策提供法律層面的建議，同時(shí)為立法工作做好充分準(zhǔn)備；在同級(jí)黨委決策后，積極認(rèn)真地通過(guò)制度設(shè)計(jì)確保黨委重大決策部署的貫徹落實(shí)。目前，黨中央在研究和制定改革方案與措施時(shí)，已經(jīng)開(kāi)始同步研究立法的配套。比如，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，成立了法律與政策專項(xiàng)組，并明確由法工委作為組長(zhǎng)單位；推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，充分考慮了文化領(lǐng)域立法的獨(dú)特地位和作用； 十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定明確要求，實(shí)施機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案需要修改法律的，國(guó)務(wù)院要及時(shí)依法提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。我們深切地體會(huì)到，改革方案的研究過(guò)程，也應(yīng)當(dāng)是立法項(xiàng)目的研究過(guò)程。改革方案的設(shè)計(jì)部門應(yīng)認(rèn)真考慮法律的配套（包括法律的立改廢），立法工作部門要參與改革方案的設(shè)計(jì)和制定，提出法律上的依據(jù)、立法的必要性和可行性。凡是改革方案能通過(guò)立法來(lái)操作的，就通過(guò)制定法律法規(guī)來(lái)實(shí)施。通過(guò)改革決策與立法決策的同步和協(xié)調(diào)進(jìn)行，避免立法滯后導(dǎo)致改革違法進(jìn)行；發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保證改革措施得到全面的實(shí)施。其次，要通過(guò)人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用，在立項(xiàng)選擇、制度設(shè)計(jì)和立法決策等各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步體現(xiàn)立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的立法職能，對(duì)于有利于引領(lǐng)和推動(dòng)本地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、關(guān)系人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的法規(guī)草案，可以提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)；重視人大代表、常委會(huì)組成人員和人大專門委員會(huì)依法提出的法規(guī)案，尤其是發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的法規(guī)案；強(qiáng)化立法規(guī)劃計(jì)劃的編制與執(zhí)行，把關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理等方面的立法項(xiàng)目作為重點(diǎn)，加大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提前介入法規(guī)案起草的力度，著力解決立法中涉及的重大問(wèn)題，確保立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用落到實(shí)處。

二是，在制度上，需要完善立法制度尤其是立法體制。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)多次指出，進(jìn)一步完善立法體制、工作機(jī)制和立法程序，不斷提高科學(xué)立法、民主立法的成效，是新形勢(shì)下做好立法工作、提高立法質(zhì)量的重要保障。我體會(huì)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，同樣對(duì)完善立法制度尤其是立法體制提出了迫切要求。早在2005年，黨中央就提出了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，即“繼續(xù)推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展”。為了落實(shí)這一戰(zhàn)略，國(guó)家確定了9個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)，在改革開(kāi)放中先行先試，進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新。從目前的情況看，先行先試和體制機(jī)制創(chuàng)新主要集中在行政管理體制改革（重點(diǎn)是行政審批改革和政府機(jī)構(gòu)改革）、規(guī)劃管理體制改革、土地管理制度改革、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)制度改革、財(cái)政稅收制度改革、金融保險(xiǎn)制度改革等幾個(gè)方面。可以說(shuō)，幾乎每一項(xiàng)具體的改革措施，都涉及到與上位法不一致甚至相抵觸的情況。面對(duì)這種情況，我們既要增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性，上位法該修改的要及時(shí)修改，該廢止的要及時(shí)廢止，該解釋的要及時(shí)解釋，該授權(quán)的要及時(shí)授權(quán)；同時(shí)，還要從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的深層次上思考，哪些權(quán)限可以下放地方，哪些方面可以予以授權(quán)，哪些規(guī)制可以考慮放松，哪些審批可以予以取消，適時(shí)調(diào)整中央與地方的立法權(quán)限以及事權(quán)劃分，充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，為發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用提供堅(jiān)實(shí)的體制保障。同時(shí)，還要從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，在立法權(quán)限上處理好人大與政府的關(guān)系，進(jìn)一步明晰法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限。比如，憲法和立法法規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，但1985年全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面，制定暫行規(guī)定或者條例。隨著法律體系的形成和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，哪些授權(quán)立法的事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件已經(jīng)成熟，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律，需要我們深入研究。尤其是在稅收立法領(lǐng)域，絕大多數(shù)都是行政法規(guī)和部門規(guī)章，僅有個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法等寥寥幾部法律，這既不符合“稅收法定”的法治原則，也不利于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。再比如，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章均有權(quán)規(guī)定“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要制定地方性法規(guī)、規(guī)章的事項(xiàng)”，這未能從實(shí)質(zhì)上區(qū)分地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的立法權(quán)限，實(shí)踐中很難明確各自的權(quán)限邊界。某一事項(xiàng)到底是制定地方性法規(guī)，還是制定地方政府規(guī)章，往往是由政府來(lái)主導(dǎo)決定的。只有進(jìn)一步明確劃分地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的權(quán)限，才能充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

三是，在方式上，需要更加充分地發(fā)揮立法解釋和特定授權(quán)的獨(dú)特作用。我國(guó)當(dāng)前正處于改革開(kāi)放這一重大的歷史變革期、社會(huì)轉(zhuǎn)型期，可謂是“三千年未有之大變局”的時(shí)代關(guān)口，舊的體制機(jī)制逐步消亡，新的體制機(jī)制漸次建立，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，各種新情況、新問(wèn)題層出不窮。因此，法律穩(wěn)定性與改革變動(dòng)性的矛盾十分突出。強(qiáng)調(diào)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，正是為了解決這個(gè)難題。李適時(shí)主任在輔導(dǎo)報(bào)告中提出，對(duì)各方面、各地方提出的創(chuàng)新需求，不能簡(jiǎn)單地以現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有依據(jù)或者不能突破去予以否定，要從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和人民根本利益出發(fā)，從黨和國(guó)家工作全局來(lái)權(quán)衡，深入調(diào)查研究，把握發(fā)展規(guī)律，積極主動(dòng)地研究提出解決問(wèn)題的路徑和辦法，通過(guò)立法來(lái)推進(jìn)和保障改革。改革創(chuàng)新涉及現(xiàn)行法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)按照法定程序修改有關(guān)法律法規(guī)；但也有一些局部的改革創(chuàng)新正處于探索過(guò)程之中，還需要逐步總結(jié)教訓(xùn)、積累經(jīng)驗(yàn)，向全國(guó)范圍推廣的條件還不具備，通過(guò)立法予以確認(rèn)的條件還不成熟。在這種情況下，李適時(shí)主任指出，“可以考慮通過(guò)立法解釋或者特別授權(quán)的方式允許先行先試”。我體會(huì)，立法解釋具有靈活性，可以通過(guò)文義解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋和合法性解釋等多種解釋方法，對(duì)法律規(guī)定的立法原意和明確適用法律依據(jù)的情況作出解釋，賦予法律條文更加準(zhǔn)確、更具針對(duì)性的內(nèi)涵，為改革創(chuàng)新提供明確的法律依據(jù)。當(dāng)有些事項(xiàng)尚不具備啟動(dòng)修法或者釋法的條件，實(shí)踐需求又特別緊迫的，可以請(qǐng)求相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)授權(quán)“先行先試”，一旦獲得授權(quán)，改革創(chuàng)新就是在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行的。等條件成熟了，再及時(shí)制定新法或者修改舊法，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。比如，為推進(jìn)廣東省的行政審批制度改革試點(diǎn)工作，去年12月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批并在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律，對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。在這方面，一些地方也已經(jīng)積極探索，走在了前面。比如，湖南省人大常委會(huì)關(guān)于保障和促進(jìn)長(zhǎng)株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)工作的決定提出，省政府在堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，就資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、土地管理、城鄉(xiāng)發(fā)展、行政管理和運(yùn)行體制等綜合配套改革重大事項(xiàng)適時(shí)決策，先行先試。省政府制定的相關(guān)文件，報(bào)省人大常委會(huì)備案。省人大常委會(huì)根據(jù)改革試驗(yàn)工作情況和需要，適時(shí)制定相關(guān)地方性法規(guī)，為“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)工作提供法制保障。再比如，上海市人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定規(guī)定，在堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則前提下，市政府和浦東新區(qū)政府可以就浦東新區(qū)綜合配套改革制定相關(guān)文件在浦東新區(qū)先行先試，并報(bào)市人大常委會(huì)備案；浦東新區(qū)人大及其常委會(huì)可以就浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作作出決議、決定，并報(bào)市人大常委會(huì)備案。市人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)制定相關(guān)地方性法規(guī)，支持和保障浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)。

通過(guò)對(duì)有關(guān)論述和輔導(dǎo)報(bào)告的學(xué)習(xí)，我深刻地體會(huì)到，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為今后的立法工作指明了方向、開(kāi)辟了空間、找到了抓手、啟發(fā)了思路。立法是一項(xiàng)十分鮮活的政治活動(dòng)，是法治建設(shè)的源頭環(huán)節(jié)，深深根植于實(shí)踐的土壤之中，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連，與社會(huì)生活息息相關(guān)。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，著力保障和改善民生，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，是今后一個(gè)時(shí)期黨中央戰(zhàn)略部署的重點(diǎn)，為立法工作提供了大顯身手、大展拳腳的廣闊舞臺(tái)。因此，我們絕不能固步自封、墨守成規(guī)，游離于火熱生動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，必須發(fā)揮主觀能動(dòng)性，從幕后走到臺(tái)前，融入到變動(dòng)的社會(huì)，投身到廣闊的基層，敏銳發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、深入研究成因、及時(shí)提出對(duì)策，通過(guò)法律制度更好地規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，引領(lǐng)和推動(dòng)改革發(fā)展，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作出新的貢獻(xiàn)！