法制日報：避免法院小馬拉大車

在政治體制改革中,司法體制改革的技術性相對較強,具有一定的相對容易性。雖然如此,司法體制畢竟是政治體制的一部分,其改革不可能脫離整個政治體制的聯動來進行

由于我國目前中等收入群體沒有在社會總人口中占據多數(有學者認為我國中等收入群體人數為1.1億,僅占全國總人口的8%；也有學者認為我國中等收入群體人數占總人口的28%。而西方發達國家中產階層人口大體占總人口的80%)；經濟面臨體制、產業方面的三個轉型等原因,我國現在正處于任何國家現代化過程中都難以避免的矛盾高發期。“奪權靠窮人,守成靠中產”,我國眼下暫缺一個占據人口總數中多數的中等收入群體,是我國社會糾紛增多的重要原因。從2008年開始,我國法院案件較快增長,媒體稱之為“井噴式”增長。而2015年5月1日實施的立案登記制,加劇了法院收案數量的增加,“案多人少”的人案矛盾成為法院工作的一大難題。法院方面為此采取了很多應對措施,建立健全社會多元糾紛解決機制則是其中最主要的措施。

當前各地對多元化糾紛解決機制建設的投入不可謂不多,相關的糾紛解決渠道也不可謂不豐富,但多元化糾紛解決機制的優勢并沒有沒有充分發揮出來。以北京為例,多元化糾紛解決機制改革的成效尚未真正體現出來,與去年同期相比,北京法院訴前化解糾紛的數量不升反降,造成這種局面的一個原因在于,立案登記制降低了訴訟門檻,由于訴訟解決糾紛具有權威性、規范性、專業性,效率比較高、成本比較低,有相當部分的當事人不愿意再選擇走非訴訟解決糾紛的渠道,原本可以通過非訴訟方式化解的糾紛反而更多地進入訴訟程序。大量糾紛進入訴訟占據司法資源,一些原本不適宜通過訴訟手段處理的糾紛進入法院后不但審理難度大,還可能引發執行難以及涉訴信訪等新問題。在多重因素的影響下,法院未結案數量達到歷史高點,如果這種狀況長期持續,將影響矛盾糾紛的妥善快速化解,影響法院辦案質效,損害司法公信力。為什么沒有借助社會多元糾紛解決機制化解立案登記制實施之后加劇的人案矛盾問題?當下社會多元糾紛解決機制存在什么問題?

第一,體制不順。目前社會多元糾紛解決機制事實上是由法院主導的,而在我國的社會事務管理體制中,法院不居統領地位。社會多元糾紛解決機制在運行中呈現“碎片化”狀態。不同渠道的糾紛解決資源多數還處于原始自發狀態,基本上是各自為戰,未能實現有效的資源整合和優化配置。不同糾紛解決組織在自身的建設、管理、保障以及工作方式等方面,隨意性較大。如:部分人民調解組織存在組織松散、工作敷衍的情況；部分行政機關開展多元化糾紛解決機制工作的主體意識、責任意識不夠,行政調解資源未能充分調動,存在資源的閑置、浪費現象；一些社會性的調解組織之間存在職能重疊、權限交叉,且同人民調解組織、行政調解力量之間,在調解糾紛的內容、范圍和類型方面界限不明,容易產生多頭處理、重復調解、拖延推諉等問題。

第二,缺乏位階較高的專門法律依據。中央多次強調重大改革要于法有據,但與立案登記制配套的社會多元糾紛解決機制卻沒有專門立法。目前,我國關于多元化糾紛解決機制的法律主要體現在人民調解法和民事訴訟法中,其他規定散見于中央、最高人民法院的相關文件,這與世界上多數國家對替代性糾紛解決方式進行明確立法還有差距。缺乏位階較高的社會糾紛多元解決法律,造成了調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等之間缺乏有機對接。正如來自法院工作一線的同志所反映的那樣,目前圍繞社會矛盾糾紛多元化解機制,從單行法規定而言還相對較為全面,比如人民調解法、仲裁法、民事訴訟法、行政訴訟法、行政復議法等。但社會糾紛多元化解決辦法是一項社會綜合性工作,需要有明確法律依據。而目前對于訴調對接以及矛盾糾紛多元的立法規定仍屬于空白。即便是已經出臺的其他規范性文件,存在層級不高,過于寬泛,訴調對接、多元化解的具體內容以及操作程序、組織機構等沒有明確規定。

在政治體制改革中,司法體制改革的技術性相對較強,具有一定的相對容易性。雖然如此,司法體制畢竟是政治體制的一部分,其改革不可能脫離整個政治體制的聯動來進行。像立案登記制這樣的改革,看似法院一個部門的事情,實際上這項改革一下子把許許多多的社會糾紛全都吸納到了法院,減輕了政府許多部門的壓力,但在我國,只有中國共產黨處于總攬全局、協調各方的領導核心地位,而法院在整個政治體制的地位決定了它難以處理一些涉及全局性的社會問題。因此,如果不建立健全能夠統領訴訟、調解、仲裁等多元力量的體制,不制定一部關于社會糾紛多元解決機制中的組織、程序等方面的專門法律,僅僅依靠法院一家的立案登記制來解決林林總總的社會糾紛,實在是“小馬拉大車”,難達目的。