法制日報：以權力清單推進行政組織法

權力清單,類似于行政機關的業務手冊或相對人的辦事指南,實質上是通過對權力邊界的準確界定,以此進行組織體系再造

黨的十八屆四中全會提出各級政府“依法全面履行政府職能”,并對“完善行政組織和行政程序法律制度,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”以及“推行政府權力清單制度”提出要求。2015年3月3日中辦、國辦印發《指導意見》,明確了推行地方政府工作部門權力清單制度的主要任務、原則、程序和時間表。國務院《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》提出,研究建立國務院部門權力清單和責任清單制度,開展編制權力清單和責任清單的試點工作。

權力清單制度的實質是給行政權打造一個透明的制度籠子,為企業、公民和其他組織辦事提供便利條件,也為行政機關依法行政規范提供基本依據。

由于行政管理和行政執法的廣泛性、復雜性,權力范圍的模糊性和多變性,政府管理和執法中濫用或超越職權、失職、缺位、錯位等問題,仍難以消除。建立權力清單制度,明確政府可以干什么,堅持法無授權不可為,防止公權濫用和亂作為,減少尋租現象。同時,建立責任清單制度,堅持法定職責必須為,有利于糾正不作為,克服懶政、怠政、失職、瀆職。

權力清單,類似于行政機關的業務手冊或相對人的辦事指南,不僅僅是一張寫滿“政府部門權力的紙”,也不僅僅是對行政職權的簡單梳理和公布,實質上是通過對權力邊界的準確界定,以此進行組織體系再造。

行政機關的職權來源,應當有法定依據,主要是憲法和組織法、其他法律、法規以及法規性文件(如“三定規定”)等。行政機關不得法外設權,沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定,這是行政組織法的基本原則。建立并實施權力清單和責任清單制度,落實政府部門的職權和職責,體現了四中全會決定提出“建立權責統一、權威高效的依法行政體制,加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的基本要求。

推行政府權力清單制度,需要解決職權交叉、多頭管理、多層執法等問題。有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關系,如環境保護法規定了各級政府及其環保主管部門、政府其他有關部門在環保工作中的職權或責任,以及縣級以上環保主管部門責令采取限制生產、停產整治等措施或經政府批準責令停業、關閉等處罰權。

對中央與地方政府的事權,國務院可規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分,凡直接面向基層、量大面廣或由地方實施更方便有效的事項,一律下放地方。

地方政府要做好國務院和上級地方政府下放權力的承接工作；地方政府要合理確定下放層級；各省級政府要根據本地實際情況,具體劃分地方各級政府管理權限,要將基層政府承接能力作為重要考慮因素,不宜簡單地一放到底；對于涉及本地區重大規劃布局、重要資源開發配置的項目,應充分發揮省級部門在政策把握、技術力量等方面的優勢。但由地方政府核準的項目,省級政府可以根據本地實際情況具體劃分地方各級政府的核準權限；由省級政府核準的項目,核準權限不得下放。

推行政府權力清單制度,涉及權力下放。而權力下放總的原則是,凡是適宜于地方或基層辦的事情,都由地方或基層決定和實行。中央政府權力下放,依據的是憲法第89條關于“規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”等憲法職權和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》和國務院相關決定；地方政府權力下放,依據的是地方組織法第59條關于地方政府職權的規定和相關文件中“各省級政府要根據本地實際情況,具體劃分地方各級政府管理權限”等規定和地方的相關決定。

行政權力下放還可以采取行政授權的方式。行政機關授權,不完全等同于“法律、法規和規章授權”,是行政機關依法授權給其他行政機關或社會組織,后者以自己的名義行使行政機關的部分權限,該行為的效果歸于行政機關授權的機關或組織。如對暫不能下放的職權,相關部門可以委托下級政府部門行使,以委托部門的名義行使職權,該行為的效果歸于委托的政府部門。如政府部門在其法定職權范圍內,依照法律、法規、規章的規定,可以委托下級政府部門實施行政許可。