學習時報：怎樣實現“零進京上訪”

　　按照現行信訪制度設計，“進京上訪”理論上就不應該存在。其一，《信訪條例》明確規定，信訪人應當“逐級上訪”，即信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出；其二，有關機關應當“依法受理信訪事項”，即按《信訪條例》規定受理，對信訪問題已經受理或者正在辦理的，上訪人在規定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理；其三，信訪事項辦理實行“三級終結”，即辦理、復查、復核三級終結，復核意見為終結意見，信訪人如果對復核意見不服，仍然以同一事實和理由上訪的，各級信訪部門和其他行政機關不再受理；其四，關于“上一級機關”的解釋，有明文規定，原辦理行政機關、復查機關是省級人民政府工作部門的，其上一級行政機關是指本級人民政府。綜上所述，如果當事人逐級走訪，有關機關依法受理辦理，并且嚴格履行“三級終結”，村一級發生的信訪事項，即使到其上一級機關——鄉級人民政府初訪，經鄉級人民政府辦理，再經縣級人民政府復查、市級人民政府復核，問題完全可以解決在市級以下；其他信訪事項，到省一級也可以全部終結。也就是說，如果嚴格執行現行法規文件，除中央國家機關本級引發的信訪事項以外，理論上地方不應當存在進京上訪。

　　然而，事實并非如此，當前進京上訪形勢十分嚴峻，已經成為困擾信訪工作的一道難題。造成這種局面的原因是多方面的，如果僅從制度設計及其貫徹執行角度分析，主要有三方面原因：第一，現行制度未落實。突出表現在兩個方面：一是上訪人不按程序逐級上訪，造成進京上訪形勢愈發嚴峻；二是有關機關不按規定受理辦理，不應本級受理的信訪事項卻予以受理、交辦，包括下級機關已經受理或正在辦理的、超過復查復核時限的或已經復核的，甚至還包括部分初次上訪。第二，配套措施不完善。逐級上訪、依法受理、三級終結等制度設計僅停留于《信訪條例》規定層面，沒有統一的具有操作性的配套法規和措施，對于違反制度設計的行為沒有可行的懲戒措施，有的地方和部門雖然制定了相關措施，但因缺乏權威性而未收到明顯效果。特別是“非正常上訪”，在北京作為信訪問題處置，然而當事人被勸返接回當地后，又以其在京違反社會治安管理而給予行政拘留、勞動教養等處罰，該問題究竟歸屬信訪范疇還是社會治安范疇，沒有明確的法規和文件出臺。第三，實際操作有偏差。依法按政策解決信訪問題是信訪工作的核心，相關法規文件以及制度設計都是圍繞這一核心進行的。但在實際工作中，有的地方把主要精力集中在攔卡堵截進京上訪以及處置進京上訪行為上，群眾反映的問題得不到及時有效解決。這樣就形成了一個怪圈：“攔卡堵截”傳遞給信訪人的信號是“當地政府和部門害怕信訪人進京”，于是他們就越采取進京上訪向地方施壓；上訪人越進京施壓，當地就越加大力量“攔卡堵截”。

　　那么，如何破解上述問題，實現“零進京上訪”呢？一靠嚴刑峻法，為科學的制度設計提供有力有效的法律保障；二靠貫徹執行，確保科學的制度設計真正抓緊著實、落地生根；三靠監督檢查，有力有效地推動制度的執行和制度的完善。在此前提下，要著力加強以下三方面工作：第一，嚴格實行“雙向規范”。一是規范上訪人行為，在保護正常上訪的前提下，對于越級上訪、非正常上訪特別是上訪過程中的違法行為，給予相應的教育、訓誡和依法處置；二是規范有關機關和信訪部門行為，既嚴厲打擊不依法按政策解決信訪問題的有關機關，又要禁止越級受理辦理信訪事項，防止默許越級上訪行為發生。第二，轉變中央國家機關信訪工作職能。對于進京上訪，中央國家機關和國家信訪局不再登記受理，而是向“加強對各地各部門已終結信訪事項的監督審查”轉變，既要對已終結信訪個案的處理程序和實體進行監督審查，又要對“終而不結”案件數量較大的地方和部門進行全面督導檢查，推動信訪問題依法按政策解決。為確保這一措施取得實效，必須進一步強化中央國家機關和國家信訪局提出改進工作建議、完善政策解決問題建議、給予行政處分建議等“三項建議職責”，提升信訪部門監督審查職能的權威性，形成監督審查工作的常態化。第三，強化法律責任與追究。一方面，對于信訪人捏造歪曲事實、誣告陷害他人的，應當按照《信訪條例》規定，與相關法律法規進一步銜接，制定出臺相應的司法解釋和配套措施，嚴厲打擊假借信訪名義的無理纏鬧和違法行為；另一方面，對于違反信訪工作紀律的行為，應當按照《信訪條例》以及違反信訪工作紀律處分的相關規定，給予嚴厲處置，切實維護信訪群眾的合法權益。