新京報：擴充地方立法，難處要考慮在前

　　在一些地方法治環境欠佳，公民法律素養還不高，立法人員的法律水平參差不齊的情況下，地方立法的難處恐怕更要考慮在前頭。

　　據報道，山東省十二屆人大常委會第十五次會議決定，自2015年12月1日起，全省17個設區市將全部可以制定地方性法規。此前，山東省分階段實現地方立法權的擴容，如濟南、青島、淄博三市已先后被賦予地方立法權?？梢灶A見，過不了多久，全國多個設區的市都將享有地方性法規制定權。

　　隨著立法法的修改，賦予設區的市以地方立法權對於豐富和完善我國的立法活動，實現中央、省級和市縣之間權力的科學合理配置，激發地方政府城鄉建設的熱情，都具有重要意義。

　　然而，立法是一項確立普遍性權利義務關系，制定系統性專門規范的理性活動。僅有創新熱情或者實踐經驗還是不夠的。尤其是在一些地方法治環境欠佳，公民法律素養還不高，立法人員的法律水平參差不齊的情況下，地方立法的難處恐怕更要考慮在前頭。

　　從立法法的具體規定來看，地方立法制定的規范內容十分受限。即設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，前提是必須不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸，一般也不能同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸。

　　因此，這些地方性立法隻能圍繞城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面事項制定地方性法規，而這些事項一般說來，各省、自治區均有相應的地方性立法規定，或者政府規章規定。這樣的立法陷入了一個矛盾的漩渦，既要在當地突破原有的局面，進行改革創新，但又不能違背上位法已有的限制。除非上位法沒有規定，或者規定得過於抽象，留下了空白區域，設區的市的立法才能有所作為。實際上，通過設區的市的立法推動上位法的變革更是社會發展所期盼的，就像當初深圳的改革帶來全國變革一樣。否則，改革的前行必然會受限於原先地方性立法的阻滯。

　　不僅如此，立法的理性是多種力量、多重智慧共同作用的結果。而要保証市級地方立法的質量還存在不少難題。從以前地方立法情況看，立法質量就經常受到詬病，以修改環境保護方面的地方性法規為例，一些地方的大氣污染防治、生態文明建設等相關立法都有不少硬傷，有的制定得過於原則籠統，有的缺這缺那顧此失彼。究其原因，與地方立法機構能力不足或者時間倉促有很大關系，應考慮制定配套的立法指導和提高地方立法能力的規定。

　　保障立法質量必須執行科學的咨詢、提案等程序。立法唯有綜合反映各方意見，才有利於各方有序協商、達成改革共識，有利於避免狹隘的部門利益法律化，有利於防止立法成為長官意志或者地方領導追求政績的工具。希望全國人大在機構設置、人才儲備等方面，對市級地方立法給予培訓和指導，使地方立法能有一個良好的開端。對省級人大及人大常委會來說，如何處理審查與指導市級地方立法工作的關系也是個亟待應對的問題。

　　□金澤剛（同濟大學法學院教授）