望海樓：中央治港思維的最新闡釋

就在香港因為行政長官普選陷入激烈爭論之際，中央政府第一次就“一國兩制”在香港落實發(fā)表了白皮書《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》。白皮書作為官方的正式文件，一方面系統(tǒng)總結中央治港的方針政策及其理論基礎，另一方面系統(tǒng)總結“一國兩制”在香港落實的經(jīng)驗及面臨的問題。

中央在這個時候就香港問題發(fā)表白皮書，既有現(xiàn)實考慮，也有長遠打算。就現(xiàn)實考慮而言，顯然是目前爭論最激烈的行政長官普選問題。對於這個問題，白皮書明確提出，“行政長官和立法會普選制度必須符合國家主權、安全和發(fā)展利益，符合香港實際，兼顧社會各階層利益，體現(xiàn)均衡參與的原則，有利於資本主義發(fā)展，特別是要符合香港特別行政區(qū)作為直轄於中央人民政府的地方行政區(qū)域的法律地位，符合香港基本法和全國人大常委會有關決定的規(guī)定，經(jīng)普選產(chǎn)生的行政長官人選必須是愛國愛港人士。”為此，白皮書重申了“港人治港是愛國者為主體的港人治港”，並明確表示“愛國者治港也是具有法律依據(jù)的”。

就長遠考慮而言，白皮書進一步總結並強化了中央治港的理論基礎。一方面白皮書特別強調中央對香港的“全面管治權”。以往人們對主權的理解多集中於外交、國防，按照這種理解，香港不少人主張除了外交、國防，中央在香港行使主權就在干預香港事務，以至於基本法規(guī)定了人大釋法，但香港卻有人反對人大釋法，認為釋法是破壞香港法治。白皮書在強調中央在香港實行主權的同時，對主權權力進行細化，特別提出“全面管治權”這個概念，表明中央依照基本法對香港擁有更多的權力，包括對行政長官和主要官員的任命、行政長官對中央述職、指導特區(qū)政府施政等，都屬於管治權的一部分。

另一方面白皮書特別強調香港憲制的最終基礎乃是中國憲法。香港社會普遍認為，基本法是香港的憲制性法律，是香港的最高法律，同時將基本法的依據(jù)訴諸中英聯(lián)合聲明，主張基本法是這個國際條約的法律化。針對這種流行的理解，白皮書特別強調指出，基本法的依據(jù)是中國憲法。為此，白皮書不僅指出聯(lián)合聲明簽署之前新憲法第31條的規(guī)定，並詳細列舉中央公布的十二條對港方針，而且明確指出“中國憲法和香港基本法構成了香港的憲制基礎”。這顯然是指香港的憲制地位包括憲法，基本法必須放在中國憲法框架內，是中國憲法框架裡確立的香港特別行政區(qū)制度。這就把基本法和憲法的關系，把香港特區(qū)與國家整個憲政體制的關系講清楚了。

“一國兩制”乃是全新的事業(yè)，在實踐中必然面臨許多問題，需要在實踐中加以總結。白皮書最后一部分將當前面臨的問題總結為五個方面，但核心在於處理好“一國”和“兩制”的關系。“一國”是“兩制”的前提。中國是單一制國家，香港的高度自治源於中央授權。因此，“兩制”的關系要始終維護國家主權、安全和發(fā)展利益，尊重國家實行的根本制度以及其他制度和原則。隻要堅持這個根本原則，那麼“一國兩制”中面臨的問題就可以在溝通和協(xié)商的基礎上，找到解決問題的辦法。

（作者為北京大學法學院教授、港澳研究中心執(zhí)行主任）