倫敦治霾的啟示

從倫敦治霧的經驗看，最重要的是政府要下決心，準備為環境保護付出必要的成本

歷史上，英國首都倫敦曾因污染嚴重而成為“霧都”。19世紀末到20世紀中期，倫敦每年的重度霧霾天氣均在30-50天。嚴重的時候，整個城市都被籠罩在遮天蔽日的灰黃色霧霾中。在英語裡，這種霧霾被稱為“煙霧（smog）”，這個詞是由煤煙（soot）和煙塵（smoke）合成而來的，它們也就是倫敦霧霾的主要來源。

倫敦這種以煤煙為主的霧霾是可能致命的。1873年、1880年、1882年、1891年和1892年，倫敦的毒霧都曾造成上千人死亡。但是，最嚴重的還是發生在1952年12月5日至10日的“倫敦煙霧事件”。據英國官方統計，持續五天的霧霾造成5000多人喪生，在大霧過去之后的兩個月內又有8000多人因相關疾病死亡。這次災難促使英國政府下定決心治理城市空氣污染，用20年時間摘掉了倫敦“霧都”的帽子。

從倫敦治霧的經驗看，最重要的是政府要下決心，準備為環境保護付出必要的成本。歷史上，英國是以自由放任模式實現城市化進程的。由於政府干預不足，很多工廠就建在城市中心，居民生活能源也以廉價的燃煤為主。在倫敦治霧的過程中，政府通過立法，決心不計成本地減少煤煙排放。

1956年，英國通過世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》，規定在倫敦城內的電廠都必須遷出，工業企業要建造高大的煙囪，以便污染物擴散。同時，為減少居民生活煤煙，倫敦市政府下大力氣推進居民生活天然氣化，逐步實現冬季集中供暖。在此基礎上，1968年以后，英國又出臺一系列空氣污染防控法案，對其他廢氣排放進行嚴格約束，制定明確的處罰措施。這些舉措無疑會增加企業生產和居民生活的成本，但是為了治理空氣污染則沒有討價還價的余地。在嚴格的政府管控下，倫敦的煤煙污染逐年減少，到1975年，每年的霧霾天數已經減少到15天，1980年進一步降到5天。

但是，上述措施能夠見效，還有更深的原因。對於倫敦這樣的國際大都會而言，必須建立城市規模的環境承載力概念。這是因為，當人口總量和密度超過一定限度的時候，即使人均污染排放很低，居民生活和相關企業的污染排放總量還是很高，上述減排措施就變成了治標不治本的舉措。

2012年，倫敦人口密度為每平方公裡5100人，在發達國家大城市中是比較靠前的。但是與我國大城市相比，情況則要好得多。同期，北京人口密度為11500人，上海為13400人。人口總量方面，2012年倫敦人口827萬，同期北京中心區常住人口超過1020萬，上海超過1360萬。如果考慮流動人口因素，這種差距還可能進一步擴大。縱觀世界城市人口密度排行榜，名列前茅的都屬於發展中國家和地區。形成這種現象的原因是非常復雜的，與社會資源過度集中、公共交通投入不足、產業布局不合理等都有關系。但是，從公共政策層面看，則主要是政府在城市規劃與管理方面對環境承載力重視不足。

在這方面，戰后英國的很多做法值得借鑒。第一，通過大城市周邊的“新城”建設，有效降低城市中心區的人口密度。1945年，英國啟動政府主導的新城建設運動。到上世紀70年代中期，已經建立33個新城，容納23%的城市居民。第二，大力發展公共交通。這是降低城市中心區人口密度、減少交通污染的核心舉措。2003年起，倫敦開始對私家車征收擁堵費，用以補貼公交建設。第三，倡導“花園城市”理念。目前，在寸土寸金的倫敦城市中心區，有三分之一的面積被花園、公共綠地和森林覆蓋。這些土地如果投入開發，無疑會帶來巨大的經濟效益，但同時會給城市環境帶來負面影響。在這方面，以精明著稱的英國人做出的無疑是明智的選擇。

（作者為中國社會科學院歐洲研究所研究員）