完善國家行政體制 提高政府治理能力

黨的十九屆四中全會決定提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”，這對于全面推進我國國家治理體系改革和提高我國國家治理效能具有重大和深遠的意義。因為政府治理體系和政府治理能力不僅是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，而且是整個國家治理體系和治理能力發揮作用的重要保障。

政府治理體系在整個國家治理體系中具有非常重要的地位。首先，黨和國家的各項重要決策部署需要各級行政機關去貫徹和落實；全國人大及其常委會制定的法律和作出的重大決定需要各級行政機關去執行和實施；人民群眾對美好生活的向往需要各級行政機關通過其履職行為去助其實現。可以說，沒有國家行政系統的有效運作，就沒有國家治理體系的有效運行。

其次，政府治理能力對國家整體治理能力的發揮具有極為重要的影響，是其他領域和其他層面國家治理能力發揮作用的重要條件。國家治理能力包括執政黨科學執政、民主執政和依法執政的能力，以及立法機關科學立法、執法機關嚴格執法、監察機關有效監督、司法機關公正司法的能力等。但是，執政黨的執政能力、立法機關的立法能力，監察機關的監督能力、司法機關的司法能力的實現都有賴于政府治理能力的保障。政府治理能力的強弱是決定所有其他國家治理能力能否順暢實現和充分發揮作用的關鍵因素。

由此可見，國家治理體系和治理能力的現代化必然要求政府治理體系和政府治理能力的現代化。而政府治理體系和治理能力的現代化首先要求完善國家行政體制。國家行政體制包括行政決策、行政執行、行政組織、行政監督諸項次層次的體制及制度。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆四中全會以來，這些次層次的行政體制及制度有了很大的改進。例如，在行政決策方面，逐步推進了公眾參與、專家論證、合法性審查、風險評估、集體討論決定等制度、機制的運作；在行政執行方面，逐步推進了互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等高科技的應用和“最多跑一次”等便民制度、機制的實施；在行政組織方面，逐步推進了以大部制、機構職能優化協同高效為目標的各項制度、機制的運行；在行政監督方面，逐步推進了層級監督、職能監督、督察督查監督以及自查自糾相結合的各項監督制度、機制的實施和運行。

為了更好地促進政府治理體系的改進和政府治理能力的提升，這次黨的十九屆四中全會決定對完善國家行政體制、機制、制度諸多方面進一步提出了相應的要求。例如，在行政執法方面，《決定》特別強調完善以下四個方面制度和機制的要求：一是最大限度減少不必要的行政執法事項；二是進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平；三是落實行政執法責任制和責任追究制度；四是創新行政管理和服務方式，加快推進全國一體化政務服務平臺建設，健全強有力的行政執法系統，提高政府執行力和公信力。

在優化政府職責體系及其制度方面，這次四中全會決定首先明確了政府的五項基本職能：經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生態環境保護。這五項基本職能是我們在長期研究和探索社會主義市場經濟體制下政府與市場、政府與社會關系的基礎上對政府職能的高度和科學概括。為了更好優化政府職責體系和保障各級政府和政府部門全面履行職能，《決定》提出要加強多方面的具體制度建設。

在優化政府組織結構及完善相關制度方面，這次四中全會決定強調要推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，使政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同。為此，必須盡快完善這些方面的體制、機制和制度。這也是實現黨的十八屆四中全會決定和中共中央、國務院2015年發布的《法治政府建設實施綱要（2015—2020》所確定的法治政府建設目標的要求。法治政府建設與政府治理體系和政府治理能力現代化是一致的。推進法治政府建設的各項目標，特別是職能科學、責任法定兩項目標的實現，必然要求對政府組織結構進行改革和優化，包括嚴格機構編制管理，統籌利用行政管理資源，提高資源的利用效率等。而政府組織結構改革和優化的結果必須予以制度化和法治化。

另外，推進國家行政體制改革和政府治理能力的提高還要求健全完善有關中央和地方關系的機制和制度，以保障中央和地方兩個積極性的充分發揮。對此，這次四中全會決定提出了理順中央和地方權責關系的總的指導原則：加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。并在此基礎上提出了健全完善相關具體機制和制度的要求。如在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面，適當加強中央事權，減少并規范中央和地方共同事權；賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作；按照權責一致原則，建立和完善規范垂直管理體制和地方分級管理體制，優化政府間事權和財權劃分等方面的制度體系，以構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。

（作者為北京大學教授，本報記者張璁整理）

《 人民日報 》（ 2020年02月04日 10 版）