以改革創(chuàng)新精神推進稅收征管改革工作的思考

黨的十八大報告圍繞全面建成小康社會的目標要求，系統(tǒng)提出了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五位一體總部局的重點任務(wù)，并且著重強調(diào)：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”稅收征管改革是加快改革財稅體制的重要組成部分，對于貫徹落實財稅體制改革要求、形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會公平的稅收制度具有重要意義。征管改革涉及稅收工作的各個方面，是稅收征管方式的深刻變革和調(diào)整，同樣需要以改革創(chuàng)新的精神予以積極推進。自己作為參與深化稅收征管改革頂層設(shè)計的具體工作人員，結(jié)合這次學習貫徹十八大精神活動，談一點初淺的認識和體會。

一、十八大報告通篇貫穿了改革創(chuàng)新的思想

改革創(chuàng)新是黨的十八大報告的一個鮮明特色，也是報告的熱詞之一。閱讀黨的十八大報告，我們能明顯感覺這是一篇充滿改革創(chuàng)新濃厚氣息的政治文獻。比如，對改革開展取得重大進展進行高度概括總結(jié)、將必須堅持推進改革開放作為在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利的基本要求，在提出全面建成小康社會和全面深化改革開放目標基礎(chǔ)上，安排部署的各項工作任務(wù)中都蘊含著改革創(chuàng)新的思路和改革創(chuàng)新的豐富內(nèi)容，等等。在報告中如此濃墨重彩地闡述改革及改革創(chuàng)新的重要性，有其深厚的歷史淵源。從1949年新中國成立至今60多年來，全黨全國各族人民通過對開創(chuàng)、建設(shè)、發(fā)展中國特色社會主義的不斷探索，從正反兩個方面的經(jīng)驗教訓(xùn)中得出了這樣一個基本論斷：“改革開放是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路。要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，堅持對外開放的基本國策，不斷推進理論創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新，不斷推進我國社會主義制度自我完善和發(fā)展。”黨的全國代表大會，就是要將黨帶領(lǐng)人民開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)的探索實踐進行總結(jié)，對階段性目標以及路徑等作出安排部署。改革創(chuàng)新的思想理念被融入到十八大報告的各個方面因此成為必然選擇。

二、要抓住當前深化稅收征管改革的有利時機

從貫徹落實黨的十八大精神、從當前我國國情、稅情來看，當前都是稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革的難得機遇期。一是外部環(huán)境為征管改革提供了有利氛圍。黨的十八大后，國家召開了一系列重要會議、出臺了一系列重要文件，要求進一步深化改革。今年的兩會政府工作報告指出：我國改革已進入攻堅階段，必須進一步解放思想，全面推進經(jīng)濟、政治、文化、社會等領(lǐng)域的改革，不斷把改革引向深入。習近平主席在兩會閉幕會上作關(guān)于中國夢的講話中提出，實現(xiàn)中國夢必須弘揚中國精神，即以愛國主義為核心的民族精神，以改革創(chuàng)新為核心的時代精神。李克強總理主持召開的新一屆國務(wù)院第一次全體會議對做好政府工作提出了六項要求，其中之一就是銳意改革形成長效機制，要干對當前有用、對長遠有利的事情。中央釋放的一系列改革信號，表達了進一步深化改革的堅定信念和信心。此外，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、社會管理的不斷創(chuàng)新、信息技術(shù)的持續(xù)變革、稅收管理發(fā)展的國際化趨勢等，也是催生深化稅收征管改革的重要因素。二是內(nèi)部管理的不適應(yīng)倒逼征管改革不能停頓。目前，稅務(wù)系統(tǒng)的稅收征管方式是在1997年30字征管模式上建立起來的，雖經(jīng)過多次的優(yōu)化完善，取得了明顯的成效，但屬地劃片、固定管戶的模式尚未從根本上改變。面對日益跨國化、跨區(qū)域化以及經(jīng)營管理電子化、智能化的稅源變化，傳統(tǒng)征管方式已顯得力不從心，征管資源等配套措施也明顯滯后。因勢而為方能有所作為。從外部誘因和內(nèi)部動因的各個角度看，當前都是深化稅收征管改革難得時機，如果錯過此次時機，可能會成為經(jīng)濟發(fā)展和稅制改革的制肘，與國際稅收發(fā)展趨勢的差距將會進一步拉大。

三、深化稅收征改革應(yīng)把握好幾個關(guān)系

2012年7月召開的稅收征管改革工作會議，標志著稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革工作邁向了新的歷史階段。各級稅務(wù)系統(tǒng)按照會議部署要求，結(jié)合本地實情普遍開展了征管改革的探索實踐，取得了階段性進展和成效。在隨總局和司領(lǐng)導(dǎo)赴各地開展改革調(diào)研過程中，一些地方稅務(wù)機關(guān)對征管改革提出了許多好的意見建議，結(jié)合自己的思考有一些體會，可簡要歸納為把握好以下幾個關(guān)系。

一是要把握好簡政放權(quán)與加強監(jiān)管的關(guān)系，簡政放權(quán)要加強后續(xù)監(jiān)管。李克強總理在國務(wù)院第一次常務(wù)會議強調(diào)，要把職能轉(zhuǎn)變作為新一屆國務(wù)院工作開局的關(guān)鍵，把減少行政審批作為職能轉(zhuǎn)變的突破口；大幅減少和下放行政審批事項，嚴格事中事后監(jiān)管，管住管好政府該管的事。此次深化稅收征管改革的第一項重要內(nèi)容，就是要明晰征納雙方權(quán)利義務(wù)，大力減少行政審批和不必要的調(diào)查、認定等事項，還權(quán)還責于納稅人，使納稅人成為自主遵從稅法的主體。我們欣慰地看到總局征管改革的思路與新一屆中央政府著力推進第一件大事是高度吻合的。當前，稅務(wù)機關(guān)保姆式管理太多，既管不好、管不了、浪費行政資源，還會帶來不必要的執(zhí)法風險。作為稅務(wù)干部，應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，認識到簡政放權(quán)是順應(yīng)民意的大趨勢，有權(quán)未必是好事。當然，簡政放權(quán)并不意味著不管不問，而是要像克強總理講的那樣，嚴格事中事后監(jiān)管，管住管好該管的事。對于征管改革推進過程取消和下放的審批、認定等事項，稅管員制度逐步取消后出現(xiàn)的管理真空，要有及時的事中事后監(jiān)管措施，確保管理既不越位、也不缺位。

二是要把握好優(yōu)化服務(wù)與嚴格執(zhí)法的關(guān)系，優(yōu)化服務(wù)和嚴格執(zhí)法兩手并重。近年來，隨著服務(wù)型政府、服務(wù)型機關(guān)的建設(shè)，稅務(wù)系統(tǒng)的服務(wù)意識已大幅度提高、優(yōu)化納稅服務(wù)工作取得了明顯進展。但與一些發(fā)達市場經(jīng)濟國家的納稅服務(wù)工作相比，與廣大人民群眾的新期待新要求相比，納稅服務(wù)工作仍有一些差距。此次征管改革要實現(xiàn)“兩高”、“兩低”的目標，其中一個指標就是提高納稅人滿意度。作為稅收工作的兩項核心業(yè)務(wù)工作之一，優(yōu)化納稅服務(wù)仍是此次改革的重要內(nèi)容，只是向更深層次、寬領(lǐng)域延伸。不過，在調(diào)研時聽到基層稅務(wù)干部反映，現(xiàn)在將優(yōu)化服務(wù)擺在很高的位置，出現(xiàn)了一些稅務(wù)干部怕得罪納稅人、不敢管、不便管的現(xiàn)象，有的還打著優(yōu)化服務(wù)的旗號，將原則問題大事化小、小事化了，甚至出現(xiàn)不正當交易。這些現(xiàn)象是對優(yōu)化服務(wù)的曲解和挾持。西方發(fā)達國家稅務(wù)管理一個行之有效的先進理念就是“服務(wù)+執(zhí)法=遵從”。越是優(yōu)化服務(wù)、越要嚴格執(zhí)法；軟的要更軟，硬的要更硬。對遵從度高的納稅人，要提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷或者個性化的納稅服務(wù)，引導(dǎo)他們更加愿意遵從。對不遵從特別是故意不遵從的納稅人，一定要通過強化管理和嚴厲的打擊威懾讓他們不敢不遵從，這樣才能體現(xiàn)公平、公正，才能維護稅法剛性，才能促進社會和諧穩(wěn)定。

三是要把握好學習先進與本土實際的關(guān)系，建設(shè)具有中國特色的稅收征管體系。改革一般是指對舊制度、舊事物作局部或根本性的調(diào)整變動。深化稅收征管改革不是簡單的修修補補，而是一個創(chuàng)新性、變革性工程，沒有縱向?qū)Ρ龋�只能在橫向上學習借鑒外國經(jīng)驗做法。應(yīng)該說，當前征管改革工作，學習借鑒了西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家稅收管理方面許多有益的經(jīng)驗做法，比如稅法遵從、信息管稅、風險管理等先進理念，通過運用這些先進理念，我們初步搭建了現(xiàn)化化稅收征管體系的基本框架。但同時也應(yīng)看到，中國有自己的國情、稅情，經(jīng)濟體制、行政管理體制、財稅體制等與西方國家有很大差異；且西方發(fā)達國家的稅收征管，都是與本國國情基本適應(yīng)的，沒有放之四海皆準的完美的征管方式。學習先進不能照搬照抄，關(guān)鍵是如何取舍和結(jié)合、用得恰到好處。因此，在如何取舍結(jié)合的問題上，改革工作的有關(guān)方面就會存在分歧，公說公有理、婆說婆有理。在摸著石頭過河的過程中，確實很難斷定誰對誰錯，有的還不存在對錯之分。如何才能找到一個最適合的方案，可以從以下兩個方面考慮：一是通過各地實踐探索逐漸總結(jié)完善，二是需要參與各方樹立大局和全局意識，按照是否有利于長遠發(fā)展、是否有利于促進遵從、是否有利于提高質(zhì)效、是否有利于監(jiān)督制約等標準，共同探尋學習先進與本土實際的結(jié)合點。這個結(jié)合點找到了，中國特色的稅收征管體系也就找到了。

四是要把握好職權(quán)上收與基層活力的關(guān)系，充分調(diào)動各個層級的積極性。此次征管改革的核心任務(wù)，就是要推行以風險管理為導(dǎo)向的分類分級專業(yè)化管理，對稅源進行科學分類，對不同類別稅源按照管理事項在各層級、各部門、各崗位之間進行分解，適當提升稅收風險分析監(jiān)控、納稅評估、稅務(wù)稽查和執(zhí)法督查等復(fù)雜管理事項的管理層級。應(yīng)該說，此項改革的方向是完全正確的，符合國際稅收發(fā)展趨勢，也已成稅務(wù)系統(tǒng)的共識正在穩(wěn)步推進。但是，基層同志的一些意見建議也值得引起重視。比如，有的同志提出：從稅源管理角度講，越貼近稅源，管理的針對性越強；征收權(quán)與管理權(quán)相統(tǒng)一，管理的力度才會大。從國家行政管理體制來講，縣一級政權(quán)是主體和基礎(chǔ)，需要大力加強；實行分類分級管理，縣級局地位作用有所弱化，征管資源如何重新配置、稅務(wù)干部積極性如何調(diào)動、稅務(wù)部門與地方政府關(guān)系如何處理等等，需要認真研究解決。還有的同志提出：屬地管理模式下復(fù)雜事項管理層級低，確實存在風險分析難、檢查評估難、稅務(wù)執(zhí)行難等問題，但此問題既有層級低也有層級間協(xié)作配合不夠的原因，層級高不一定水平高、占有資源多并不一定資源效用好。還有的同志提出：分類分級形成的“上大下小”的人力資源配置，會不會帶來較大的改革成本和后續(xù)運行成本；復(fù)雜事項職權(quán)上收和日常管理由基層負責，是否會造成管理脫節(jié)、管理缺位和銜接不暢、推諉扯皮等現(xiàn)象。分析以上意見建議，有的雖然不一定完全準確，但也代表了基層的一些真實想法和對完善征管改革工作的美好愿望，提出的一些具體問題也很有針對性。基層稅務(wù)機關(guān)承擔了納稅服務(wù)、稅款征收、中小稅源管理和大量基礎(chǔ)管理事項，以及參與社會管理、構(gòu)建和諧征納關(guān)系等重要任務(wù)。基礎(chǔ)不牢、地動山搖。稅收征管改革應(yīng)認真回應(yīng)基層的關(guān)切，認真研究解決改革進程中可能出現(xiàn)的各種問題，科學安排分類分級，清晰界定權(quán)力、責任和義務(wù)，合理配置人力資源，建立完善縱向結(jié)合、內(nèi)外協(xié)作的稅源管理運行機制，及時跟進配套的公務(wù)員分類管理和獎懲激勵機制等，形成各個層級共同推動稅收征管工作科學發(fā)展的合力。