強化環境法制頂層設計 深入推進生態文明建設

[內容概要]黨的十八大報告提出，將生態文明建設納入“五位一體”的總體布局，并強調加強生態文明制度建設,充分體現了黨中央對生態文明建設意義的深刻認識，對生態文明建設路徑的精心部署。本文在探討生態文明與環境法制關系的基礎上，全面分析了新時期我國環境法制建設發展現狀和存在問題，并以生態文明理論為導向，從加強和完善環境法制頂層設計、深入推進生態文明建設著手，提出了一些思路和對策。

[關鍵詞]生態文明 環境法制 制度研究 

一、環境法制與生態文明的關系

（一）生態文明理念和實踐意義

1. 生態文明的內涵。生態文明指以人與自然和諧發展為特征的文明，是人們在改造客觀世界的同時，積極改善和優化人與自然的關系，建設有序的生態運行機制和良好的生態環境所取得的物質、精神、制度方面成果的總和。生態文明的核心就是人與自然和諧發展，即發展與環境雙贏、經濟社會發展成果人人共享、公眾幸福指數升高的文明。

2. 生態文明建設的意義。生態文明建設具有特別重大的現實和深遠戰略意義。一是生態文明建設對破解我國前進中的種種難題有決定意義。改革開放以來，我國經濟創造了舉世罕見的奇跡，但發展中出現的環境污染等問題嚴重制約了現代化目標的順利實現。只有堅持生態文明建設，對發展中的問題綜合治理，才能在新的起點上實現又好又快發展。二是生態文明建設系全面建設小康社會的迫切需要。生態文明作為全面建設小康社會的重要組成部分，必須與其他目標任務同步實施，一并實現。

（二）環境法制與生態文明不可分割，相輔相成

1. 生態文明為環境法制建設提供指導思想。新時期，我國環境法制建設指導思想應以生態文明觀和科學發展觀為指導，以人與自然和諧相處為核心。通過科學制定環境立法規劃，依靠法律法規引導，逐步實現中國環境法生態化，不斷推進環保事業發展。

2. 環境法制為生態文明建設提供制度性保障。生態是立國之本，法制是治本之策。建設美麗中國歸根到底要靠環境法制建設，生態文明建設也需要環境法制保駕護航。我們應當站在更高層次上，從法律、法規、制度等環境頂層制度設計上著手，努力推進我國環境法制建設，使環境法律成為建設環境友好社會和生態文明社會的有力保障。

二、我國環境法制建設開展情況和存在問題

（一）環境法制建設開展情況

改革開放以來，我國環境法制建設取得了顯著成績，有力地促進了環境保護基本國策的貫徹落實，推動了環境保護與經濟社會的協調發展。

1. 環境立法取得重要進展。迄今為止，我國已制定了9部環保法律、15部自然資源法律，50多件行政法規，近200件部門規章和規范性文件，800多件國家環境標準，1600多件地方性環境法規和規章，初步形成了環境保護法律體系。

2. 環境執法取得顯著成效。據不完全統計，“十一五”期間，各級環保部門強化執法職能，加大執法力度，全國共出動執法人員1065萬余人次，查處48.5萬起環境違法案件，罰款數額近50億元。

3. 環境執法監督進一步加強。近年來，環保部先后發布了一系列規范制度，加強法制機構建設、完善執法程序、規范執法行為,確保各級環保部門依法行政，使環境行政執法不斷走向規范化、制度化。

（二）環境法制建設存在的問題

1. 環境保護法律體系存在結構性缺陷。一是《環境保護法》基本法地位缺失。《環境保護法》頒布20多年來，始終沒有修訂和完善，立法理念、技術已明顯不能適應時代需求，無法發揮環�；�本法的指導性作用。二是部分環保法規缺乏實用性。某些環境法規原則性要求多，可操作規定性少。既不解決執法體制和機構設置，也不解決執法經費來源，又不涉及有利于環保的經濟政策,在實踐中可有可無，實效性大打折扣。三是環保立法領域仍有空白。土壤環保、環境監測、核安全、生物安全及與公眾生活密切相關的電磁輻射、光污染、重金屬等方面沒有制定相應的法規，存在立法空白。

2. 環境執法體制機制障礙帶來高成本。一是環境執法體制機制不健全。在體制方面，環保統一監管能力薄弱，橫向職能分散，縱向管理分離，難以發揮整體監管效果。在機制方面，部門聯動還未形成制度，多數執法行為只是進行污染控制和生態破壞的末端執法。二是地方保護主義嚴重干擾環境執法。環保法規無法有效約束地方政府，某些地區環境保護工作有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還比較普遍。三是環保法規處罰偏軟。環保法律法規原則性強、可操作性弱,禁則多、罰則少。環保部門缺乏強制執行權,“違法成本低、守法成本高”的局面未得到根本改觀。

3. 公眾環境權益維護缺乏制度性保障。一是環境信息公開制度不健全。環境保護公開內容有限，公眾參與缺乏必要的環境信息支持。一些企業環境責任意識較差，不情愿公開環境信息，排污行為得不到公眾有效監督。二是公眾環境權益訴求表達渠道不暢通。公眾參與環境決策、環境監督及自身環境權益維護缺乏程序和渠道，公眾環境監督作用難以有效發揮。三是環保社會組織作用發揮不充分。環保非政府組織面臨缺乏資金支持和準入制度不健全等問題，嚴重制約了其作用的發揮。

三、與時俱進，加強環境法制頂層設計

（一）以生態文明觀為指導,推動環境法律生態化

1. 全面修訂《環境保護法》。按照生態文明理念，盡快修訂《環境保護法》。確立國家環保政策目標，協調環境與社會、經濟發展之間的關系，變管理法為監督法，突出強調政府責任。賦予其基本法的地位，使其作為母法和龍頭法，對整個環境法律體系進行統領和指導。

2. 構建生態文明立法體系。一是在污染防治法方面。抓緊完善環境專項法律，盡快修訂《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等法律。二是在生態資源保護法方面。研究起草土壤環境保護、生物多樣性保護等方面的立法工作，健全和完善現行環境資源立法。三是盡快填補立法空白。研究制定《核安全法》和《土壤污染防治法》，推動環境監測管理、環境應急管理等部門規章立法工作。

3. 推進傳統部門法生態化改造。以生態文明理念為指導，對民法、行政法、刑法和經濟法等傳統部門法進行“生態化”改造，推進這些重要法律對環境保護工作的支持。建立體現生態文明理念的法律體系，使所有部門法握指成拳，形成生態文明法制建設的整體合力。

（二）創新環境執法體制機制，構筑立體執法監督體系

1. 完善環境執法體制。推進“國家監察、地方監管、企業負責”的環境執法體系建設。一是建立和完善國家環境執法監督網絡，強化區域督查中心的“國家監察”地位。二是規范設置地方環境監察機構，逐步實現污染源網格化管理，增強“地方監管”能力。三是全面推行企業環境監督員制度，促進企業環境守法自律，增強“企業負責”能力。

2. 理順環境執法機制。一是加強區域協作，在環保部的統一協調下，各省盡快建立跨界污染糾紛處置機制。二是加強部門聯動，依托環保專項行動，環保部門應與監察、工商、建設等部門建立聯動機制，形成了環保統一監管、部門各司其職的工作格局。

3. 健全環�？冃Э己藱C制。健全完善地方政府和相關職能部門“黨政一把手”環保實績考核機制和環�！耙粛忞p責”工作機制。改變環境執法“單打獨斗”的局面，形成環保問題齊抓共管、各負其責，有效克服地方保護主義。

4. 強化排污企業法律責任。一是加大環境違法成本。加快立法步伐，確立“按日計罰”、環境行政拘留等法律責任，提高罰款額度上限，增強行政處罰的威懾力。二是賦予環保部門對環境違法企業的查封、凍結、扣押等強制執行權，提升法律的威懾性和權威性。

（三）搭建公眾參與制度平臺，切實保障群眾環境權益

1. 健全環境信息公開制度。借鑒國外立法經驗，從我國國情出發，拓展信息公開渠道。盡快建立一套覆蓋環保行政許可、重點排污企業信息公開等各領域、各層次的環境信息披露體系。

2. 探索環保公眾參與機制。完善環境立法、規劃、重大決策環境聽證制度，暢通公眾環境權益訴求表達渠道。探索社區環境圓桌對話機制，讓公眾和排污企業平等交流，共同協商解決問題。

3. 扶持社會組織有序發展。積極扶持，放寬環保社會組織登記管理限制。解放思想，鼓勵環保社會組織承擔更多的環境責任。加強溝通，建立政府部門與環保社會組織協調與合作機制。規范引導，構建新型公共服務體系。