推進環(huán)境基本公共服務均等化 保障新型城鎮(zhèn)化建設健康發(fā)展

黨的十八大首次將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義建設的總體布局，是落實科學發(fā)展觀的戰(zhàn)略決策，是發(fā)展理念和實踐上的重大創(chuàng)新。同時，新一屆黨中央在開局之初即點兵城鎮(zhèn)化，要求積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量，要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程。這不僅指明了未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，同時也對環(huán)境保護工作提出了更高、更明確的要求。在新形勢下，環(huán)境保護工作應適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調區(qū)域，以推進環(huán)境基本公共服務均等化為契機，保障國家新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

一、未雨綢繆，充分認識城鎮(zhèn)化對環(huán)境基本公共服務提出的新挑戰(zhàn)

隨著城鎮(zhèn)社會經濟的發(fā)展，我國政府和社會對環(huán)境保護的重視日益加深，人民群眾對環(huán)境質量的要求不斷提高。

首先，城鎮(zhèn)化帶來的人口快速集聚和城市建成區(qū)面積的不斷增長，導致城市環(huán)境形勢更趨嚴峻。對于大型城市，人口、產業(yè)的不斷集聚，使得區(qū)域的社會經濟負荷有突破環(huán)境、資源承載力底線的危險。京津冀等區(qū)域特大型城市對水資源的需求和對流域、區(qū)域水體、大氣環(huán)境的壓力即是實例。對于中小城市，相應的變化則對原本就脆弱的環(huán)境基礎設施帶來更大的壓力，存在重走“先污染、后治理”老路的風險。對于小城鎮(zhèn)，則更面臨缺乏基本的環(huán)境基礎設施、眾多人口難以得到安全飲水等環(huán)境基本公共服務的尷尬境地。

其次，城鎮(zhèn)化帶來的生活水平和人口素質的提升，對環(huán)境基本公共服務的范圍和質量提出了更高的要求。我國近年來每年新頒布環(huán)境標準百余項，PM2.5等新指標不斷納入監(jiān)管范圍。城鄉(xiāng)居民對安全飲水、潔凈空氣和優(yōu)美生態(tài)的需求、對環(huán)境知情權的需求更為強烈，對環(huán)境風險的敏感度更高，對關系到切身利益的環(huán)境問題的參與熱情更高。已有的環(huán)境公共服務水平已逐漸難以滿足不斷發(fā)展的社會需求，這就迫切需要政府加大環(huán)境基本公共服務的投入，加強環(huán)境基礎設施的建設，加快區(qū)域重點環(huán)境問題的解決，加速環(huán)境質量的改善，拓寬環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管和信息公開范圍，拓展公眾參與環(huán)境保護事務的渠道。

第三，伴隨城鎮(zhèn)化推進的工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化將在一定程度上改變目前的環(huán)境狀況格局，引發(fā)環(huán)境保護工作重點的調整。黨的十八大提出“推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調”的要求。在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，對工業(yè)和農業(yè)的影響主要體現(xiàn)在如下方面：一是城鎮(zhèn)化對傳統(tǒng)工業(yè)的擠出效應，工業(yè)企業(yè)逐漸搬離城區(qū)，工業(yè)園區(qū)進一步發(fā)展，產業(yè)跨區(qū)域轉移增加，污染出現(xiàn)集中和轉移趨勢；二是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的互相依賴關系更強，工業(yè)化的發(fā)展使更多的農業(yè)人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)人口，形成更大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要工業(yè)化提供就業(yè)崗位和經濟支持，這樣就出現(xiàn)城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)域緊密依托，交錯布局的局面；三是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，將進一步帶動農業(yè)產業(yè)化，形成新的污染源和污染類型；四是城鎮(zhèn)化的發(fā)展，對環(huán)境風險防控和突發(fā)事件應急提出了更高要求。這些都要求環(huán)境基本公共服務能夠緊跟產業(yè)和人口布局調整，實現(xiàn)均等化發(fā)展。

二、滿懷信心，識別新型城鎮(zhèn)化為環(huán)境基本公共服務均等化發(fā)展提供的新機遇

新型城鎮(zhèn)化，需要在生態(tài)文明理念的指導下，統(tǒng)籌考慮人口、土地、礦產、生態(tài)、環(huán)境等要素，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產生活方式。

一是新型城鎮(zhèn)化將逐漸打破原有經濟、社會格局，促進各類要素的空間重構，為環(huán)境基本公共服務的優(yōu)化布局提供機遇。如工業(yè)企業(yè)從城區(qū)退出，有利于城市環(huán)境改善；工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，有利于污染的統(tǒng)一治理和監(jiān)管；產業(yè)的轉移和承接，有利于從源頭建立全過程的環(huán)境監(jiān)管；農業(yè)的集中和產業(yè)化，有利于控制農業(yè)面源等污染類型；新城區(qū)的開發(fā)，有利于環(huán)境基礎設施的統(tǒng)一規(guī)劃和建設等。

二是新型城鎮(zhèn)化強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，打破城鄉(xiāng)二元體制，將為推進環(huán)境基本公共服務均等化提供客觀條件。一方面，城鎮(zhèn)化會促使人口向城鎮(zhèn)集中，這有利于采用集約的方式為更多人口提供更好的安全飲水、污水和垃圾處理等服務，同時也有利于緩解對農村資源環(huán)境的壓力。另一方面，城鎮(zhèn)的發(fā)展，有利于帶動周邊農村地區(qū)發(fā)展，增強區(qū)域經濟實力，提高農村地區(qū)環(huán)境基本公共服務水平。此外，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化體系的推進，相關公共財政和供給渠道的建立，也將為環(huán)境基本公共服務均等化的實施提供良好的環(huán)境和平臺。

三是新型城鎮(zhèn)化需要環(huán)境基本公共服務均等化的引導和保障。這就迫切需要在社會經濟和城市發(fā)展的規(guī)劃階段提供諸如城市環(huán)境總體規(guī)劃等環(huán)境服務，構建環(huán)境先行的城市規(guī)劃體系，從源頭解決環(huán)境資源超載、城市建設與區(qū)域環(huán)境系統(tǒng)不協(xié)調等問題。完備的城市生態(tài)環(huán)境功能是新型城鎮(zhèn)化的重要內容，安全飲水、污水垃圾處理、環(huán)境事故應急、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管、環(huán)境信息公開等環(huán)境基礎設施的建設和運行，是城市生態(tài)環(huán)境功能實現(xiàn)的必要保障。同時，享受基本的環(huán)境公共服務，也將成為未來城鄉(xiāng)居民的必然需求。

三、腳踏實地，加快推進環(huán)境基本公共服務均等化，保障新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

推進環(huán)境基本公共服務均等化和推進新型城鎮(zhèn)化是兩項緊密結合、相輔相成、互為因果的工作。作為環(huán)境保護工作者，應立足于抓好推進環(huán)境基本公共服務均等化的若干重點工作，為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展保駕護航。

一是以城市環(huán)境總體規(guī)劃統(tǒng)領城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展。提升包括城市環(huán)境總體規(guī)劃在內的環(huán)境咨詢服務，保證城市環(huán)境總體規(guī)劃對區(qū)域、城鄉(xiāng)的完整覆蓋，將生態(tài)文明要求納入社會經濟發(fā)展總體規(guī)劃。以當?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎，以自然規(guī)律為準則，以可持續(xù)發(fā)展為目標，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經濟社會發(fā)展空間布局，落實質量基線、格局紅線、排放上線、安全防線、資源底線等基礎要求。保障社會和公眾對城市環(huán)境總體規(guī)劃及其實施情況的知情權、參與權和監(jiān)督權，保證各項規(guī)劃措施的有效實施。

二是以環(huán)境基礎設施建設和運行保障城市健康發(fā)展。推進安全飲水、污水、垃圾處理、環(huán)境應急等城市環(huán)境基礎設施建設和運行，消除城市發(fā)展帶來的環(huán)境問題，滿足公眾在基本民生、環(huán)境安全和生態(tài)享受等方面的基本需求。通過環(huán)境基礎設施的前置規(guī)劃解決與城鎮(zhèn)化發(fā)展匹配問題，通過與城鎮(zhèn)建設同步實施為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供基本保障，通過多渠道、多模式的供給方案適應不同區(qū)域的差異化需求，通過財政投入和經濟政策的制定保證基礎設施的正常運行和環(huán)境服務的持續(xù)供給，從而解決城市發(fā)展過程中的諸多環(huán)境問題。

三是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境基本公共服務水平的提升促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化，必須注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，同步解決農村地區(qū)問題。應進一步完善轉移支付等財政手段，加大對農村地區(qū)環(huán)境基本公共服務的投入。完善農村安全飲水、污水和垃圾處理等環(huán)境基礎設施建設。根據(jù)需求加強農村地區(qū)環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管能力，防治農業(yè)源污染，防止污染向農村地區(qū)轉移。結合社會主義新農村建設，開展農村環(huán)境保護，開展生態(tài)村鎮(zhèn)創(chuàng)建。提升環(huán)境信息對農村的服務和開放水平。逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共享優(yōu)美環(huán)境。

四是以流域水污染綜合防治和區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控促進城鎮(zhèn)群共同發(fā)展。環(huán)境基本公共服務在區(qū)域之間的非均等化帶來的矛盾，目前較為突出的體現(xiàn)在流域上下游城市水環(huán)境和鄰近區(qū)域內不同城市之間的大氣環(huán)境污染防治上。應統(tǒng)籌考慮流域和區(qū)域內各地區(qū)環(huán)境基本公共服務的需求和標準，建立流域區(qū)域協(xié)調工作機制，對規(guī)劃、投資、監(jiān)測、監(jiān)管、評估等進行統(tǒng)一部署；同時對區(qū)域的環(huán)境基本公共服務均等化情況進行定期評估，及時解決制約流域和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的不平衡因素，以均等化促進城鎮(zhèn)群共同發(fā)展，以中小區(qū)域均等化的實現(xiàn)促進全國范圍均等化的發(fā)展。

五是以環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管水平和環(huán)境信息服務水平的提升保障城市公平發(fā)展。環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管是各項環(huán)境保護工作實施的重要保證。環(huán)境信息服務是公眾表達環(huán)境需求、參與環(huán)境事務、監(jiān)督環(huán)境狀況的重要渠道，是提升全民族生態(tài)文明素養(yǎng)的重要手段。應努力提升環(huán)境保護重點地區(qū)、產業(yè)轉移承接地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管和環(huán)境信息服務水平。避免環(huán)境污染從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)轉移，從城市向農村轉移，保障區(qū)域、城鄉(xiāng)公平發(fā)展。