善用經(jīng)濟手段 約束激勵并舉 健全完善耕地保護長效機制

黨的“十八大”向全國、全黨發(fā)出了全面建成小康社會的總號召，描繪的藍圖宏偉壯麗、激揚人心�！拔逦灰惑w”的整體布局，指引的方向旗幟鮮明，提出的要求明確清晰。大力推進生態(tài)文明建設、優(yōu)化國土資源開發(fā)格局、給農(nóng)業(yè)留下更多的良田，是對耕地保護工作的總要求，是我們當前和今后一個時期的核心任務。

解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，是科學發(fā)展觀最鮮明的精神實質(zhì)，是我們革弊鼎新、開拓創(chuàng)新，解決前進中的困難和問題的思想武器。面對新形勢、新要求、新任務，首先需要審慎檢討以往的做法，查找機制、體制、制度等方面的不足，勇于實踐、勇于變更、勇于創(chuàng)新，謀劃發(fā)展新思路、構(gòu)建發(fā)展新制度。

一、亟需破除的困局

長期以來，國家對耕地保護采取的政策可謂越來越嚴格，實行的措施越來越有力，運用的手段越來越先進，在“守紅線”、“建紅線”兩方面都取得了有目共睹成效。但毋庸諱言，我們依然面臨著諸多的壓力和困難，機制不靈、制度效果不明顯的問題還很突出，甚至存在嚴重的困局。

困局之一：地方政府競相低價賣地，土地粗放浪費嚴重。政府作為人民的受信托者，花公共財政一個單位的錢理應產(chǎn)出相應的一個單位的成效，但在一些地方，我們的干部心情浮躁、急功近利的行為較為突出，熱衷于“賣地、舉債”搞形象工程，熱衷于追求經(jīng)濟“量”的所謂高增長。往往是花1塊錢做1塊錢事情的好方案少有人選擇，花4塊錢做2塊錢的事情的方案選擇人居多。典型的例子是，目前不少地方領導為了營造投資“洼地”，往往大都希望自己賣出的產(chǎn)業(yè)用地價格越低越好。這就造就了多占地的主觀、客觀勢能越來越大。而企業(yè)為了達到以地牟利、以地轉(zhuǎn)移投資風險的目的，往往在計劃投資的項目中大量 “注水”，虛報投資額度和用地總量，盡可能地以低價多拿土地，高價評估，再通過抵押貸獲取銀行資金，造成國有土地資產(chǎn)大量流失。這是產(chǎn)生土地需求“旺盛”但土地利用粗放、浪費、閑置“怪圈”的主要原因。

困局之二：農(nóng)民種糧收益低下，耕地非農(nóng)化趨向明顯。對于農(nóng)民個人或地方政府而言，對耕地保護的重視程度主要受其自身生存狀況和發(fā)展需要決定。國家限制了耕地的發(fā)展權(quán)，農(nóng)民只能通過種糧獲取收益，而沒有對耕地保護主體給予合理的補償，導致耕地的所有者、使用者承擔了全部的保護成本，造成了社會的不公正，客觀上影響耕地保護制度的效力，從而導致農(nóng)民和地方政府保護意愿不強或執(zhí)行不力，難以真正實現(xiàn)國家意愿。據(jù)《2010年山東省糧食作物成本效益分析》，山東省內(nèi)13個小麥、玉米成本基點縣的小麥、玉米每年畝均純收益分別僅為244.14元、218.84元，而農(nóng)民勞作時間跨度在半年以上。糧食比較效益低下，已成為耕地非糧化甚至非農(nóng)化的重要內(nèi)在驅(qū)動，對耕地保護形成了巨大沖擊。

困局之三：耕地重用輕養(yǎng)嚴重，耕地質(zhì)量建設與保護亟待加強。沒有質(zhì)量保證的耕地“紅線”是不牢靠的“紅線”。目前，我國耕地質(zhì)量等別狀況總體偏低。根據(jù)全國農(nóng)用地分等結(jié)果，優(yōu)、高等地僅占耕地總面積的33%。真正屬于旱澇保收的高標準良田不足1/3，耕地必要設施的缺乏,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式就難形成，更難以談得上農(nóng)業(yè)企業(yè)化、規(guī)�；�、專業(yè)化。農(nóng)業(yè)效益不佳，誘導了農(nóng)業(yè)投入短期行為的產(chǎn)生。一個明顯的例子就是，農(nóng)民并沒有對本應視為“命根子”的土地進行科學有效的養(yǎng)護，造成了質(zhì)量不斷下降。多項調(diào)查表明，作為我國大糧倉的東北地區(qū)，坡耕地的黑土層厚度已從上世紀六七十年代的80厘米至100厘米減少到現(xiàn)在的20厘米至30厘米，土壤有機質(zhì)含量由12％下降到1％至2％，85％的土地處于養(yǎng)分虧缺狀態(tài)，黑土地面臨著不斷消失的危險境地。農(nóng)業(yè)的后續(xù)發(fā)展堪稱岌岌可危。

困局之四:“農(nóng)民窮、民工荒”同時并存，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度亟待完善。由于生產(chǎn)條件的變化，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)資料與勞動力配置關系出現(xiàn)了明顯的失衡。這樣，一方面，在農(nóng)村這頭人均土地面積逐步減少、勞動力剩余不斷增多、農(nóng)民增收難，迫切需要進城尋求二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機會；另一方面，城市化、工業(yè)化的進程不斷加快，城市各項生活服務與生產(chǎn)經(jīng)營也迫切需要大量的人力資源。

二、思考

放眼世界，能實現(xiàn)耕地資源合理開發(fā)利用的國家，除了運用有效的法律、行政手段外，無不重視采取價格杠桿和稅費調(diào)節(jié)等經(jīng)濟手段，讓耕地保護者有合理的經(jīng)濟利益，讓耕地的占用者付出必要的經(jīng)濟代價。以往的經(jīng)驗表明，如果繼續(xù)“重法律制度管控、輕經(jīng)濟政策約束激勵”，僅僅依靠法律和行政手段，其現(xiàn)實效力將是有限的。

首先，保護耕地是國家出于保障糧食安全的戰(zhàn)略行為，理應由國家承擔保護耕地的必要成本。要達到政府與農(nóng)民之間保護意愿和保護效果的統(tǒng)一，在法律和行政措施無法完全實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的情況下，就有必要創(chuàng)新有關經(jīng)濟手段，促進保護措施的多元化。

二者，實現(xiàn)均衡發(fā)展是國家的基本責任，必須給予保護耕地任務重的地區(qū)必要的財政支持。對于以生產(chǎn)糧食為主的地區(qū)而言，耕地保護量大、任務重，他們?yōu)楸Ｕ蠂�家糧食安全做出了很大貢獻的同時，收獲的經(jīng)濟效益卻相對低下，發(fā)展的沖動和經(jīng)濟的誘惑是他們決定耕地保護意愿和耕地使用方向的主要因素。為此，產(chǎn)生種地不如“種房子”、“保護耕地就是保護落后”的錯誤認識，缺乏保護耕地的主動性和積極性也就不難理解了。而對經(jīng)濟發(fā)展快的地區(qū)，由于占用耕地沒有付出相應的高成本，大手大腳使用耕地也就不可避免。

第三，農(nóng)民和基層政府是耕地保護的主體，理應獲得必要的經(jīng)濟補償。目前我國農(nóng)戶的戶均農(nóng)地規(guī)模為0.5公頃,相當于歐盟的1/40，美國的1/400。人均農(nóng)業(yè)資源不足的現(xiàn)狀決定了我國農(nóng)業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)的特性。而小規(guī)模農(nóng)業(yè)一方面面臨著與世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國的直接競爭，另一方面還承擔著保障國家糧食安全以及數(shù)以億計的小規(guī)模農(nóng)戶生計安全的重任。國際上通行的做法是對農(nóng)業(yè)的補貼。如日本的農(nóng)業(yè)補貼對于農(nóng)民來說優(yōu)惠很大，農(nóng)民收入的６３％來自政府的補貼，日本政府對農(nóng)業(yè)每年補貼的總額高達４萬億日元以上。對于我們國家來說，給予農(nóng)業(yè)合理的支持和保護，對這些保護耕地的地區(qū)和農(nóng)民給予一定的經(jīng)濟補償，顯得尤為急迫和必要。只有這樣，才能確保國內(nèi)糧食的基本自給，也才能在全球一體化的背景下實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

第四，在加快城市化、工業(yè)化發(fā)展的重要階段和有利契機，理應建立一個合理機制促進耕地資源的合理利用、農(nóng)村人口有序流向城市。聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，賦予農(nóng)民的僅僅是承包經(jīng)營權(quán)。土地使用權(quán)無法流轉(zhuǎn)，土地資源整合困難多，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式難形成，農(nóng)業(yè)企業(yè)化、規(guī)�；�、專業(yè)化、規(guī)范化難于實現(xiàn)。且現(xiàn)行的制度設計對農(nóng)村人力資源向城市的流動給予種種限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》有關規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。這樣，農(nóng)民如果舉家遷入城市，就必須破釜沉舟，放棄在農(nóng)村僅有的土地權(quán)利，去一個全新的環(huán)境白手起家，具有很大的生活、生存風險。所以選擇“留守一畝三分地”的農(nóng)民居多，形成了農(nóng)民勞動力資源大量閑置和二、三產(chǎn)業(yè)工人短缺的怪圈。

三、建議

保護好、利用好、建設好、管理好耕地，給農(nóng)業(yè)留下更多的良田，需要地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、用地者等耕地的管理者、使用者的思想統(tǒng)一、步調(diào)一致。今后的關鍵的問題是國家要從戰(zhàn)略的角度構(gòu)建一個各方利益均衡的經(jīng)濟約束激勵機制。

首先，要用經(jīng)濟杠桿平衡好保資源和保發(fā)展。我們必須科學研判經(jīng)濟發(fā)展形勢，在理性分析現(xiàn)有技術(shù)水平和市場需求狀況下，以盡可能優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)測算用地總規(guī)模，合理安排各個發(fā)展階段的用地，這樣既不失經(jīng)濟發(fā)展機會，又確實“做到各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長”，充分發(fā)揮每一塊地的最大效益，減少耕地資源的大量占用。同時，我們要利用土地價格機制促進二、三產(chǎn)業(yè)盡快轉(zhuǎn)型升級，縮短我國進入后工業(yè)化時代的進程，將建設用地的峰值控制在合理的規(guī)模，確保糧食安全有足夠的生產(chǎn)用地和“為子孫后代留下生存發(fā)展空間”。

第二，要用經(jīng)濟手段促進地區(qū)均衡發(fā)展。當前可行的措施是提高占用耕地的“新增建設用地土地有償使用費”標準和加大國家統(tǒng)籌的比例，以切實解決產(chǎn)業(yè)用地市場手段失靈的問題。如果我們能設置階梯式的新增建設用地土地有償使用費，提高占用資源多、經(jīng)濟規(guī)模大的地區(qū)的征收標準和加大國家統(tǒng)籌比例，一則可以抑制企業(yè)多占地，達到集約節(jié)約的效果；二則增加中央的財力，加大糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，專項用于高標準基本農(nóng)田建設和保護耕地補償有利于調(diào)動保護耕地的積極性，在降低行政成本的同時能夠真正達到保護耕地的目的。

第三，用經(jīng)濟利益引導農(nóng)民種糧的積極性。要堅持“取之于土、用之于土”、“誰保護、誰受益”的原則，突出對糧食主產(chǎn)區(qū)、突出對基本農(nóng)田、突出對農(nóng)民個人的補償，充分調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性、有效保障他們種糧的應有收益。目前，對農(nóng)民的直接補助已經(jīng)“由點到面”，從如四川成都、廣東佛山、浙江海寧等的一個地區(qū)發(fā)展到廣東的整個省域范圍。對此，必須加大機制研究和制度設計力度，完善補償機制，逐步加大工作范圍。下一步，建議將耕地保護補償機制作為耕地保護的基本制度，在法律中予以明確體現(xiàn)，確定耕地保護補償機制的法律地位。

第四，加大旱澇保收高標準農(nóng)田的建設投入。目前來看，我國耕地保護建設性補償機制已基本形成了法律制度健全、資金渠道穩(wěn)定、基礎工作扎實、運行機制完善的良好局面，成效顯著。我們面臨著“十二五”期間“再建成4億畝高標準基本農(nóng)田”的重大任務。在以往，土地整治項目運行的做法是“政府主導、國土搭臺”，通過公開招投標選擇施工隊伍。這種做法的弊端是將基層組織排除在外，而國土部門的管理環(huán)節(jié)多、任務重，攬了太多的事權(quán)和財權(quán)，效率低下且容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。有的地方進行了高標準的規(guī)劃、投入了巨額資金，群眾還是不滿意。如果我們放眼世界，荷蘭、德國等一些國家土地整治開展已經(jīng)開展了幾百年，取得了很好的成效，其成功經(jīng)驗之一就是真正做到了公眾參與。如果我們能全面推行以農(nóng)村集體組織為實施主體的做法，倡導鼓勵以補償?shù)姆绞剑瑢⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟組織能承擔的工程直接交給他們組織實施，讓農(nóng)民“用國家的錢，整自己的地”，就能實現(xiàn)“用較少的錢、辦更多的事”。據(jù)地方的實踐，由工程公司整理的高標準農(nóng)田1畝要2400元，實行“以獎代補、以補代投”的方式，而由農(nóng)民自己整理的用不足800元，就可以達到同樣的標準，資金的使用效率提高了3倍，杜絕了權(quán)力和“工程腐敗”。用這種方式組織實施高標準基本農(nóng)田建設，“十二五”再建成4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田的任務就有望完成。同時，社會效益也大大提高，增加農(nóng)民收入促進了內(nèi)需的增加，提高了社會的凝集力，增進了社會的和諧。

第五，明晰健全農(nóng)村集體土地權(quán)能。進一步完善和發(fā)展我國農(nóng)村集體土地權(quán)利體系，逐步賦予集體土地的完整產(chǎn)權(quán)，包括對土地的永久占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并細化設置發(fā)展權(quán)、典權(quán)、地上權(quán)等土地權(quán)利，讓農(nóng)民取得永久的土地權(quán)益，土地使用權(quán)可以通過市場機制有序流動、得到合理、有效的配置。加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，強化土地權(quán)利救濟和法律服務，切實維護人民群眾的土地合法財產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)�；�發(fā)展提供明晰的產(chǎn)權(quán)關系及資源配置的基礎條件。這樣讓農(nóng)村所釋放出的農(nóng)業(yè)人口源源將不斷地為工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)提供勞動力資源，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)贏取寶貴的空間和時間，最終實現(xiàn)農(nóng)村勞動力、資本、土地資源集約高效配置的良性循環(huán)模式。