戶籍改革：京滬如何啃“硬骨頭”

　　7月30日，國務院出臺《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（簡稱《意見》）。“從全國看，北京和上海是戶籍改革的難點。”上海大學社會學系教授顧駿說，“因為，這兩個城市的戶口所附加的社會福利最多。”此次《意見》對特大城市戶籍改革進行了明確：“嚴格控制特大城市人口規模。改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。”

　　戶籍改革給京滬出了哪些考題？

　　北、上、廣，承載了無數人的夢想和希望。“大門打開，肯定會吸引大量人口進入﹔大門關上，又產生不平等。這裡面的關鍵問題，是公共資源如何均衡分配，城市功能怎樣取舍。”顧駿說，“大城市要實現產業轉移，不隻要轉移低端產業，也要有選擇地轉移高端產業，因為每一個高端下面都連帶大量低端，‘舍’才能‘得’，才能更好地實現城市功能的優化。”

　　北京市國民經濟和社會發展統計公報顯示：2012年年末全市常住人口2069.3萬人，比上年末增加50.7萬人。其中，常住外來人口773.8萬人，佔常住人口的比重為37.4%。

　　上海市國民經濟和社會發展統計公報顯示：至2012年末，全市常住人口總數為2380.43萬人。其中，外來常住人口達到960.24萬人。

　　特大城市人口膨脹已超出了城市的承載能力。2013年，由社會科學文獻出版社出版的《京津冀發展報告（2013）——承載力測度與對策》顯示，北京市綜合承載力分值為1.38，超過警戒線1。北京市的人口密度已超出了土地資源人口承載力，隨之而來的問題是水源枯竭、垃圾圍城、霧霾肆虐、交通擁堵等。

　　此次《意見》明確，改革的一項基本原則是“堅持因地制置、區別對待”，並提出“充分考慮當地經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，實施差別化落戶政策”。這背后則需要城市功能的科學定位，需要發展理念的深刻轉變，這正是推進新型城鎮化的要義所在。

　　積分落戶制度如何科學推進？

　　針對特大城市的戶籍改革，此次《意見》明確，根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，以是否具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設置積分分值。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住人口。

　　早在去年6月，《上海市居住証管理辦法》面世。持有上海市居住証的“新上海人”迎來積分時代，達到標準積分120分，所享待遇與上海戶籍居民基本相同。基礎指標包括年齡、教育背景、專業技術職稱和技能等級、在上海市工作及繳納職工社會保險年限等指標。

　　顧駿認為，“中國戶籍制度最難啃的骨頭在京滬，戶籍制度背后捆綁的一系列社會福利也很難一下子剝離。積分制的探索提供了新思路”。有關專家也提出，下一步，要進一步完善積分制。城市對勞動力的需求結構不是單一的，既要注重學歷、職稱，也要重視工作年限，科學設定積分年限。

　　公安部副部長黃明透露，300萬—500萬人口的大城市將統一實行積分制，天津、上海、廣東等多個城市已實施積分制，北京也將會及時出臺本地的積分落戶制度。“關於積分落戶制度，應該由各個城市根據自己的情況來制定。”中國人民大學教授鄭風田指出，廣州在積分制中設立了一個較低的門檻，比拼社保繳納時間長短。但廣州的情況跟上海、北京不一樣，前者制造業相對發達。因此，“社保繳納時間”“學歷”等所佔權重需要科學考量。

　　中小城市如何分流？

　　“全面放開”建制鎮和小城市落戶限制，“有序放開”中等城市（城區人口50萬—100萬）落戶限制，“合理確定”大城市（城區人口100萬—300萬）落戶條件，“嚴格控制”特大城市人口規模（城區人口500萬以上）——《意見》中，不同的用詞體現了政策的導向。

　　7月30日，國家發改委秘書長李樸民在國新辦舉行的戶籍改革發布會上透露，中小城市是我國農民工的重要流入地。根據統計，到去年底，全國農民工總量是2.69億，大約有50%以上的外出農民工分布在縣級市和地級市，“無論是促進新型城鎮化發展，還是促進農民工落戶，增強中小城市的吸引力都是一個非常重要的任務”。

　　他透露，下一步，一是要改善中小城市的交通條件。二是要夯實中小城市的產業基礎，要鼓勵引導產業項目，在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市進行布局。三是要加強中小城市市政基礎設施和公共服務設施建設。“從國外的經驗來看，很多著名的大學都分布在中小城市，而且這些城市也因此而聞名，但在我們國家這種情況是少見的。我們要優化中小城市的市政基礎設施和教育、醫療等公共資源配置，這些資源要向中小城市和縣城傾斜，要引導高等職業教育院校在中小城市布局，優質教育和醫療機構在中小城市設立分支機構。”李樸民說，“當然，要增強中小城市的吸引力，還要突破一些體制機制的障礙。”（記者 馮 蕾）