深刻認識黨中央對人口計生工作的新要求

中國共產黨改革開放三十多年來一以貫之地接力探索中國特色社會主義道路。黨的十二大首次提出“建設有中國特色的社會主義”，十二大報告到十四大報告，從經濟發展和社會發展或社會進步兩個方面論述建設中國特色社會主義，十五大報告和十六大報告，提出“建設有中國特色社會主義的經濟、政治、文化的基本目標和基本政策”，十七大報告增加了“社會建設”，形成經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的中國特色社會主義事業總體布局。這次十八大報告增加“生態文明建設”，提出經濟、政治、文化、社會、生態文明建設五位一體的中國特色社會主義總布局，表明我們黨不斷地拓展和深化對中國特色社會主義的認識。在這個探索過程中，人口和計劃生育工作在中國特色社會主義總布局中始終處於重要的地位。黨的十二大報告指出“在我國經濟和社會的發展中，人口問題始終是極為重要的問題。實行計劃生育，是我國的一項基本國策”，表明黨中央從一開始確立了人口和計劃生育在建設中國特色社會主義事業中的基礎地位。以后在歷次黨代會的政治報告中，都要論述人口和計劃生育工作。十二大報告到十四大報告，計劃生育工作是放在經濟發展中論述的，核心是控制人口過快增長﹔十五大報告和十六大報告，提出經濟、政治、文化建設，計劃生育工作仍然放在經濟部分論述，在強調穩定低生育水平的同時，提出提高出生人口素質、人口老齡化等要求，十五大報告說“正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關系”﹔十七大報告增加“社會建設”部分，人口和計劃生育放在“社會建設”中，除繼續強調“堅持計劃生育的基本國策，穩定低生育水平，提高出生人口素質”，還首次提出“加強流動人口服務和管理”。黨的十八大報告第七部分“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”中明確要求“堅持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質，逐步完善政策，促進人口長期均衡發展”、“積極應對人口老齡化”、“完善和創新流動人口和特殊人群管理服務”，此外，還在多處論及與人口相關的工作。在第四部分“加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式”中講“新四化”（工業化、信息化、城鎮化、農業現代化）。我國正處於城鎮化快速發展的時期，過去的10余年，城鎮化率（即城鎮人口比重）每年增加1個多百分點，2011年已達51.3％，但是，城鎮化的質量不高，大量進城務工和生活的人員仍然是農村戶籍，如果扣除這些人，則城鎮化率隻有34.7％，這些生活在城市的農村人口享受教育、醫療等公共服務的水平比較低。針對這種情況，十八大報告要求“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”，即強調城鎮化的實質是人的城鎮化，是使農民改變身份成為市民。在第八部分“大力推進生態文明建設”（這是新的“五位一體”的新增內容）中提出了“人口資源環境相均衡、社會生態效益相統一的原則”，要求“加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局”，這直接涉及未來人口的分布和流向。報告中還多處講到“城鎮化質量明顯提高”、“基本公共服務均等化總體實現”、“積極推動農民工子女平等接受教育”、“住房保障體系基本形成”、“加快形成科學有效的社會管理體制”等與流動人口相關的發展目標和工作任務。與前幾次黨代會的報告相比，本次黨代會報告關於人口計生工作論述更全面，內容更豐富，涉及范圍更廣，更有針對性，與當前和今后一個時期經濟、社會、文化、生態文明諸方面的建設任務聯系更加密切，從而凸顯了人口計生工作在整個中國特色社會主義事業中的重要地位。

十八大報告明確指出“堅持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質，逐步完善政策，促進人口長期均衡發展”。對照十二大以來六次黨代會的報告，十八大報告沒有說“控制人口增長”或“穩定低生育水平”，而是說“促進人口長期均衡發展”。這體現了黨中央對人口計生工作的新要求。

其一，黨中央對人口計生工作由“下達指令性指標”變為“提出指導性要求”。上個世紀80年代到90年代前期，我國正處於人口出生高峰期，人口增長速度較快，因此，黨的十二大到十四大的報告都明確地提出人口數量控制的要求（十二大報告：“到本世紀末，必須力爭把我國人口控制在十二億以內”，十三大報告強調“既定奮斗目標”，十四大報告：“必須確保實現既定的人口控制目標”）。90年代中期，全國達到低生育水平，十五大報告（1997年）仍然強調“控制人口增長”。90年代后期，確認我國已經處於低生育水平，十六大和十七大報告要求“穩定低生育水平”。無論是“人口控制目標”，還是“低生育水平”，都有相當確切的數量標準，是剛性的、指令性的。而“均衡發展”雖然也有數量的含義（比如控制人口出生性別比偏高），但更體現的是指導性，有些指標應當具有一定的“彈性”（如生育水平）。這種由“指令性指標”向“指導性要求”的轉變，在經濟領域已經被普遍接受了。

其二，黨中央對人口計生工作的要求由“階段性”變為“長期性”。所謂“人口控制目標”實際上是人口總量控制指標，每個指標都對應著相應的“時間點”。根據國家人口發展戰略的研究，“穩定低生育水平”也是針對一個時期而言的。“控制人口增長”或“穩定低生育水平”，這兩個要求都是階段性的要求。而這次十八大講“長期均衡發展”，沒有“終點”。黨中央明確了人口計生工作的“長期性”！

其三，黨中央對人口計生工作提出的要求既“與時俱進”，更“一以貫之”。根據我國人口發展狀況的變化（從人口增長速度較快到實現低生育水平），30年來黨中央對人口計生工作的要求也有所變化，然而，這些要求一直貫穿著一個基本的原則：“使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”，這正是《憲法》對計劃生育基本國策的本質規定。十八大報告再次強調“必須更加自覺地把全面協調可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調”，因此，“堅持計劃生育的基本國策”與“促進人口長期均衡發展”在本質上是高度統一的。

其四，十八大對人口計生工作的新要求正是科學發展觀的要求在人口計生領域的具體體現。科學發展觀的核心是以人為本。發展是為了人。而相當長一段時間內，我們比較關注人口發展（實際上是人口數量的增長）對經濟發展的影響，特別是不利影響，甚至直到現在，仍有不少的同志過分地強調人口數量增加對於人均水平的影響，相反對人口自身的發展關注不多，更忽略了經濟發展的目的是為促進人的發展。科學發展觀的本質要求是全面協調可持續。十八大在分析工作存在的不足和前進道路上存在的困難和問題時，頭一句就講“發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出”，我認為這個判斷同樣適用於人口計生工作。過低的生育水平導致人口老齡化的加劇，出生性別比的長期偏高、失調，少子化對於家庭結構的改變，家庭養老功能的弱化，都直接破壞了人口自身的均衡性，對人口長期均衡發展極為不利。由人口流動引發的三類留守人群（留守婦女、留守兒童、留守老人）的問題，流動人口在流入地不能均等地享受各項基本公共服務的問題，加劇了城鄉、地域、人群之間的不平等（不均衡），不僅影響當前社會的和諧穩定，也必然影響整個經濟、社會的長期均衡發展。所以，貫徹落實科學發展觀，就必須首先樹立“促進人口長期均衡發展”的理念。