推進環境基本公共服務均等化 保障新型城鎮化建設健康發展

黨的十八大首次將生態文明建設納入中國特色社會主義建設的總體布局，是落實科學發展觀的戰略決策，是發展理念和實踐上的重大創新。同時，新一屆黨中央在開局之初即點兵城鎮化，要求積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程。這不僅指明了未來城鎮化的發展方向，同時也對環境保護工作提出了更高、更明確的要求。在新形勢下，環境保護工作應適應新型城鎮化發展的需求，進一步統籌城鄉、協調區域，以推進環境基本公共服務均等化為契機，保障國家新型城鎮化健康發展。

一、未雨綢繆，充分認識城鎮化對環境基本公共服務提出的新挑戰

隨著城鎮社會經濟的發展，我國政府和社會對環境保護的重視日益加深，人民群眾對環境質量的要求不斷提高。

首先，城鎮化帶來的人口快速集聚和城市建成區面積的不斷增長，導致城市環境形勢更趨嚴峻。對於大型城市，人口、產業的不斷集聚，使得區域的社會經濟負荷有突破環境、資源承載力底線的危險。京津冀等區域特大型城市對水資源的需求和對流域、區域水體、大氣環境的壓力即是實例。對於中小城市，相應的變化則對原本就脆弱的環境基礎設施帶來更大的壓力，存在重走“先污染、后治理”老路的風險。對於小城鎮，則更面臨缺乏基本的環境基礎設施、眾多人口難以得到安全飲水等環境基本公共服務的尷尬境地。

其次，城鎮化帶來的生活水平和人口素質的提升，對環境基本公共服務的范圍和質量提出了更高的要求。我國近年來每年新頒布環境標準百余項，PM2.5等新指標不斷納入監管范圍。城鄉居民對安全飲水、潔淨空氣和優美生態的需求、對環境知情權的需求更為強烈，對環境風險的敏感度更高，對關系到切身利益的環境問題的參與熱情更高。已有的環境公共服務水平已逐漸難以滿足不斷發展的社會需求，這就迫切需要政府加大環境基本公共服務的投入，加強環境基礎設施的建設，加快區域重點環境問題的解決，加速環境質量的改善，拓寬環境監測監管和信息公開范圍，拓展公眾參與環境保護事務的渠道。

第三，伴隨城鎮化推進的工業化和農業現代化將在一定程度上改變目前的環境狀況格局，引發環境保護工作重點的調整。黨的十八大提出“推進工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”的要求。在新型城鎮化的發展過程中，對工業和農業的影響主要體現在如下方面：一是城鎮化對傳統工業的擠出效應，工業企業逐漸搬離城區，工業園區進一步發展，產業跨區域轉移增加，污染出現集中和轉移趨勢﹔二是城鎮化與工業化的互相依賴關系更強，工業化的發展使更多的農業人口轉變為城鎮人口，形成更大規模的城鎮化，城鎮化的發展需要工業化提供就業崗位和經濟支持，這樣就出現城鎮和工業區域緊密依托，交錯布局的局面﹔三是城鎮化和工業化的發展，將進一步帶動農業產業化，形成新的污染源和污染類型﹔四是城鎮化的發展，對環境風險防控和突發事件應急提出了更高要求。這些都要求環境基本公共服務能夠緊跟產業和人口布局調整，實現均等化發展。

二、滿懷信心，識別新型城鎮化為環境基本公共服務均等化發展提供的新機遇

新型城鎮化，需要在生態文明理念的指導下，統籌考慮人口、土地、礦產、生態、環境等要素，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產生活方式。

一是新型城鎮化將逐漸打破原有經濟、社會格局，促進各類要素的空間重構，為環境基本公共服務的優化布局提供機遇。如工業企業從城區退出，有利於城市環境改善﹔工業園區的發展，有利於污染的統一治理和監管﹔產業的轉移和承接，有利於從源頭建立全過程的環境監管﹔農業的集中和產業化，有利於控制農業面源等污染類型﹔新城區的開發，有利於環境基礎設施的統一規劃和建設等。

二是新型城鎮化強調城鄉統籌，打破城鄉二元體制，將為推進環境基本公共服務均等化提供客觀條件。一方面，城鎮化會促使人口向城鎮集中，這有利於採用集約的方式為更多人口提供更好的安全飲水、污水和垃圾處理等服務，同時也有利於緩解對農村資源環境的壓力。另一方面，城鎮的發展，有利於帶動周邊農村地區發展，增強區域經濟實力，提高農村地區環境基本公共服務水平。此外，統一的城鄉基本公共服務均等化體系的推進，相關公共財政和供給渠道的建立，也將為環境基本公共服務均等化的實施提供良好的環境和平臺。

三是新型城鎮化需要環境基本公共服務均等化的引導和保障。這就迫切需要在社會經濟和城市發展的規劃階段提供諸如城市環境總體規劃等環境服務，構建環境先行的城市規劃體系，從源頭解決環境資源超載、城市建設與區域環境系統不協調等問題。完備的城市生態環境功能是新型城鎮化的重要內容，安全飲水、污水垃圾處理、環境事故應急、環境監測監管、環境信息公開等環境基礎設施的建設和運行，是城市生態環境功能實現的必要保障。同時，享受基本的環境公共服務，也將成為未來城鄉居民的必然需求。

三、腳踏實地，加快推進環境基本公共服務均等化，保障新型城鎮化健康發展

推進環境基本公共服務均等化和推進新型城鎮化是兩項緊密結合、相輔相成、互為因果的工作。作為環境保護工作者，應立足於抓好推進環境基本公共服務均等化的若干重點工作，為新型城鎮化的健康發展保駕護航。

一是以城市環境總體規劃統領城鄉生態發展。提升包括城市環境總體規劃在內的環境咨詢服務，保証城市環境總體規劃對區域、城鄉的完整覆蓋，將生態文明要求納入社會經濟發展總體規劃。以當地資源環境承載力為基礎，以自然規律為準則，以可持續發展為目標，統籌優化城市經濟社會發展空間布局，落實質量基線、格局紅線、排放上線、安全防線、資源底線等基礎要求。保障社會和公眾對城市環境總體規劃及其實施情況的知情權、參與權和監督權，保証各項規劃措施的有效實施。

二是以環境基礎設施建設和運行保障城市健康發展。推進安全飲水、污水、垃圾處理、環境應急等城市環境基礎設施建設和運行，消除城市發展帶來的環境問題，滿足公眾在基本民生、環境安全和生態享受等方面的基本需求。通過環境基礎設施的前置規劃解決與城鎮化發展匹配問題，通過與城鎮建設同步實施為城鎮化發展提供基本保障，通過多渠道、多模式的供給方案適應不同區域的差異化需求，通過財政投入和經濟政策的制定保証基礎設施的正常運行和環境服務的持續供給，從而解決城市發展過程中的諸多環境問題。

三是以鄉鎮環境基本公共服務水平的提升促進城鄉協調發展。新型城鎮化，必須注重城鄉統籌，同步解決農村地區問題。應進一步完善轉移支付等財政手段，加大對農村地區環境基本公共服務的投入。完善農村安全飲水、污水和垃圾處理等環境基礎設施建設。根據需求加強農村地區環境監測和監管能力，防治農業源污染，防止污染向農村地區轉移。結合社會主義新農村建設，開展農村環境保護，開展生態村鎮創建。提升環境信息對農村的服務和開放水平。逐步縮小城鄉差距，實現城鄉共享優美環境。

四是以流域水污染綜合防治和區域大氣污染聯防聯控促進城鎮群共同發展。環境基本公共服務在區域之間的非均等化帶來的矛盾，目前較為突出的體現在流域上下游城市水環境和鄰近區域內不同城市之間的大氣環境污染防治上。應統籌考慮流域和區域內各地區環境基本公共服務的需求和標準，建立流域區域協調工作機制，對規劃、投資、監測、監管、評估等進行統一部署﹔同時對區域的環境基本公共服務均等化情況進行定期評估，及時解決制約流域和區域協調發展的不平衡因素，以均等化促進城鎮群共同發展，以中小區域均等化的實現促進全國范圍均等化的發展。

五是以環境監測、監管水平和環境信息服務水平的提升保障城市公平發展。環境監測和監管是各項環境保護工作實施的重要保証。環境信息服務是公眾表達環境需求、參與環境事務、監督環境狀況的重要渠道，是提升全民族生態文明素養的重要手段。應努力提升環境保護重點地區、產業轉移承接地區、鄉鎮地區的環境監測、監管和環境信息服務水平。避免環境污染從發達地區向欠發達地區轉移，從城市向農村轉移，保障區域、城鄉公平發展。