領會新要求  研究新舉措  開創新局面

“十八大”報告充分肯定了過去五到十年我國經濟社會發展取得的歷史性成就，也清醒指出了發展道路上依然突出的深層次問題，並對如何把握機遇和應對挑戰指明了方向、明確了重點。對於土地整治系統而言，“農業綜合生產能力提高，糧食連年增產”、“生態文明建設扎實展開，資源節約和環境保護全面推進”等是對我們近年來深入推進土地整治工作、加快建設高標準基本農田的肯定和褒獎，而“農業基礎依然薄弱，資源環境約束加劇，制約科學發展的體制機制障礙較多”等則提醒我們土地整治工作仍需進一步持續深入開展。為切實貫徹落實“十八大”會議精神，我們要深刻領會“十八大”報告對土地整治工作提出的新任務和新要求，深入研究持續推進土地整治工作的新思路和新舉措，奮力開創土地整治工作的新局面和新未來。

一、“十八大”會議明確了土地整治工作的新任務、新要求

（一）推動城鄉發展一體化要求進一步夯實土地整治平臺。近年來，土地整治工作堅持服務“三農”導向，各地通過推進農用地整治，改善了農業生產條件，拓寬了農民增收渠道。2003年以來，隨著大批土地整治項目的開工建設，全國農業生產機械化水平提高20余個百分點﹔僅“十一五”期間，全國土地整治就惠及9100萬農民，項目區農民人均年收入增加700余元。同時，各地積極探索農村建設用地整治和城鄉建設用地增減掛鉤等工作，引導財政資金和民間資本投入農村開展綜合整治，以及通過挖潛集體建設用地並將結余指標調劑到城鎮而獲得返還收益，既改善了農村村容村貌和生產生活水平，還推動了農村城鎮化進程、促進了縣域經濟發展。僅“十一五”期間，國家就直接投資2390多億元整治低效、廢棄農村建設用地約300萬畝﹔全國農村完成拆舊227.5萬畝，復墾還耕148萬畝，平均節地率達到40%，節約的92萬畝指標按規定用於基礎設施、工業集聚區和新城鎮建設。土地整治工作近年來逐步搭建了統籌城鄉發展平臺並且成效初顯，但較之“十八大”報告提出的“加快發展現代農業”和“加快完善城鄉發展一體化體制機制”等要求仍有不小差距，進一步夯實農業現代化基礎以及促進城鄉要素自由流動和公共資源均衡配置應該成為新的追求目標。

（二）推進生態文明建設要求土地整治發揮更加重要作用。2001～2010年間，全國土地整治補充耕地4200多萬畝，超過同期建設佔用和災害損毀耕地面積﹔建設用地整治廣泛開展，全國節約集約用地水平持續提高，單位GDP建設用地降低41%。土地整治在探索走出不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的科學發展之路方面成效顯著。同一時期，高標準基本農田建設日益受到高度關注，僅“十一五”期間，全國就建成高標準基本農田1.6億畝，種植農田防護林2.75億株，新（修）建溝渠171萬公裡、田間道路120萬公裡，在提高農業生產要素利用效率、增強農業生產抗御災害能力的同時，也優化了農田生態景觀，項目區普遍呈現“田成方、林成網、路相通、渠相連”的用地格局。另外，各地在推進土地整治工作中，綜合運用工程、生物等措施，著力修復、提升土地生態功能。“十一五”期間，各類土地整治工程通過開展坡改梯和實施坡面防護建設等治理水土流失面積2176萬畝，推進工礦廢棄地復墾率從10%提高到15%。土地整治已經成為推動生態文明建設的重要舉措，但較之“十八大”提出的生態文明建設目標特別是建設美麗中國要求，尚需在促進國土空間開發格局優化、推動資源利用方式根本轉變和加大自然生態環境保護力度多方面扮演更加重要角色。

（三）健全制度體系要求土地整治加強體制機制法制建設。近年來，隨著土地管理制度改革不斷推進，土地整治工作按照“把權力和責任放下去、把服務和監管抓起來”思路，逐步形成“部級監管、省級負總責、市縣組織實施”管理體制，集中統一、全面全程的監測監管體系建設加快，國土與相關部門協調合作、部省密切配合與上下聯動、公眾參與和農民認可的工作機制初步建立。此外，通過加快構建財政轉移支付制度、完善新增費分配使用辦法，以及加大支持基本農田保護和補充耕地重點地區支持力度等，在統籌兼顧的同時做到了重點突出，確保了相關地區土地整治目標任務的順利完成﹔通過激勵地方探索實行靈活多樣的土地整治實施方式，以及引入社會資本、民間資本參與土地整治，推動了土地整治因時因地制宜和順暢推進。相關體制機制的逐步建立增強了土地整治工作的發展后勁，但相對“十八大”報告提出的“加快形成符合科學發展要求的發展方式和體制機制”、“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”、“加強生態文明制度建設”等要求而言，制約土地整治工作科學發展的體制機制障礙目前仍然存在、改革創新困難尚存，而法制建設滯后更是嚴重影響了土地整治工作持續健康發展。

二、土地整治工作落實“十八大”會議精神的新思路、新舉措

（一）持續深入推進土地整治，不斷夯實統籌城鄉發展平臺。要不斷夯實以土地整治為主要內容的統籌城鄉發展平臺，促進城鄉土地要素自由流轉和公共資源均衡配置。一要加快推進高標準基本農田建設。以分解落實8億畝高標準農田建設任務和參加編制全國高標準農田建設總體規劃為契機，以500個高標準基本農田示范縣建設為抓手，加快推進市縣級土地整治規劃編制實施工作，指導地方編制實施高標準基本農田建設實施方案，加強日常指導和督促檢查，確保完成今年1億畝建設任務。二要加快推進重大工程示范省建設。加強對“土地整治重大工程和示范省建設推進會”各地經驗的總結提升，督促在建重大工程和示范省建設加快進度，做好驗收準備和年度評估，同時，積極謀劃新一輪土地整治重大工程，做好新申報項目評審論証工作。三要有序化推進城鄉建設用地整治。穩妥推進農村建設用地整治，積極開展城鎮工礦建設用地整治，規范實施城鄉建設用地增減掛鉤，在保護生態環境前提下，合理開發利用低丘緩坡與戈壁荒灘等未利用地，優化城鄉用地格局，促進實現土地要素城鄉之間合理流動和經濟社會發展成果城鄉共享。

（二）深化拓展土地整治內涵，積極打造建設美麗中國平臺。近年來，土地整治內涵已從單純的農用地整治轉變為涵括農用地、農村建設用地和城鎮建設用地的綜合整治，從零星分散開展轉變為集中連片、整村整鄉推進，從主要補充耕地轉變為兼顧增加耕地數量、提高耕地質量、改善農田生態、推進農村建設、增加農民收入和統籌城鄉發展。“十八大”報告針對當前資源約束趨緊、環境污染加重和生態系統退化的嚴峻形勢，把生態文明建設放在突出地位，明確提出要“努力建設美麗中國。為此，我們要在大力推進生態文明建設過程中進一步深化拓展土地整治內涵，積極打造建設美麗中國的基礎平臺。當前亟需從提升資源環境承載能力、優化國土空間開發格局、提高資源開發利用效率、加強自然生態環境保護，以及優化提升生產生活條件等角度入手，促進土地整治工作向國土綜合整治領域延伸和發展，特別是要加強土地整治與低丘緩坡利用、戈壁荒灘開發、城鎮“三舊改造”、海域環境整治、生態屏障建設、受損生態修復等有機結合，促進形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢。

（三）統籌協調區域土地整治，著力優化國土空間開發格局。要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一原則，統籌區域土地整治，促進形成科學合理的國土空間開發格局。一要落實區域發展總體戰略推進差別化土地整治。東部地區要積極開展城鄉建設用地整治，積極探索土地整治新機制﹔中部地區要加強田、水、路、林、村綜合整治，穩步提高糧食綜合生產能力，保障科學發展用地需求﹔東北地區要大規模開展基本農田整治，加大資源枯竭地區土地復墾力度，積極開展舊工業區整治﹔西部地區要推廣生態型土地整治模式，加強坡耕地整治。同時，要加大對老、少、邊、貧地區土地整治扶持力度，加強基本口糧田建設，促進發展特色農林牧業。二要適應主體功能區建設要求加強土地整治管控。優化開發的城市化地區要積極開展城鎮工礦用地整治，大規模開展基本農田整治﹔重點開發的城市化地區要大力推進田、水、路、林、村綜合整治，促進人口集中、產業集聚、用地集約﹔農產品主產區要強化耕地保護，大規模建設旱澇保收高標準基本農田﹔重點生態功能區要積極開展坡耕地整治，實施土地生態環境整治示范工程。

（四）協調開展生態環境整治，切實加強自然生態系統保護。要在加強協調土地整治與生態建設、降低土地整治對生態環境破壞的同時，加大生態環境整治力度，促進保護和形成良好生態環境。一要降低對生態環境負面影響。改進農用地整治方式，降低土地平整對地貌形態和天然植被破壞程度，減少對土壤環境、水文狀況、局部小氣候和生物多樣性的不利影響﹔充分考慮土地資源適宜性和生態環境影響，科學合理開發利用未利用地資源。二要加快推進土地復墾工作。加大歷史遺留損毀土地復墾力度，“十二五”時期歷史遺留損毀土地復墾率要達到35%以上﹔全面實現生產建設活動新損毀土地復墾，加快推進礦山生態環境治理修復和綠色礦山創建﹔及時復墾災害損毀土地，促進災害易發區生態環境建設。三要針對性開展生態環境整治。配合實施重大生態修復工程，推進水土流失、荒漠化、石漠化、鹽鹼化、沙化、污染等不同類型土地退化的綜合治理，以流域為單元推進水土環境綜合整治，以及要結合海洋功能區劃加強海域環境綜合整治等，切實增強生態產品生產能力和保護生物多樣性。

（五）深入推進政策制度創新，完善土地整治體制機制法制。在總結提升實踐經驗基礎上，加強政策研究和制度供給，加快形成符合土地整治科學發展要求的體制機制。一要進一步健全土地整治管理體制。加快調整完善各級國土資源部門土地整治管理職能，按照國家監管、省級負總責要求，建立健全職責明確、各有側重、上下聯動、監管和實施有力的管理體制。二要進一步健全土地整治工作機制。加快建立“政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭臺、部門參與、統籌規劃、整合資金”的工作機制，構建政府及相關部門共同推進的責任制度，充分尊重人民群眾的主體地位，引導和規范社會力量。三要加快完善農用地整治激勵機制。加大中央和地方財政轉移支付力度，構建區域補償機制，完善新增費分配制度，資金分配和項目安排重點向500個高標準基本農田示范縣傾斜。四要加快完善土地整治監管制度。升級完善農村土地整治監測監管系統，將高標準基本農田建設作為重要指標納入監測監管，探索建立權威數據指標體系和發布制度，定期編制監測監管分析報告。五要積極推進土地整治法制建設。適應土地整治工作需要，加快推進土地整治條例研究編制工作，鞏固強化土地整治法制基礎。