西北土地督察工作面臨的新形勢

近年來，西北地區呈現經濟增長高位、用地需求高漲、土地違法高發的“三高”特征，土地供需矛盾、粗放用地矛盾、土地違法易發高發矛盾、土地權益矛盾等四個方面的矛盾更加突出。十八大、中央經濟工作會議、部黨組務虛會都已開過，對土地督察工作特別是西北土地督察工作帶來哪些新的影響呢？在這裡談談個人的認識和體會。

一、從經濟增速看，呈現“西快東慢”

當下，國家的經濟增長率出現階段性下降，西北各省區迎來階段性上升。專家預測，經過30年的高速增長，我們國家的經濟已進入到中速增長階段，沒必要過度悲觀，人為地再推高增長率，更重要的是做結構調整，做更長遠打算。未來20-30年，我國將處在中速增長時期，即GDP增長在6%-9%之間。（中速增長是指GDP增長率在6-9%之間，增長在9%及其以上為高速增長。）2011年全國GDP增長為9.2%，2012年前三季度為7.7%，預計2013年為7.5-8%左右﹔西北五省區2010年GDP增長在10.6-15.3%，青海漲幅最大﹔2011年在12-13.9%，陝西增幅最大，整體高出2.8-4.7個百分點。今年前3季度，增長11-12.7%，大大高出全國平均水平。從發展趨勢上判斷，西北整個“十二五”期間都會處於快速增長時期。甘肅的情況十分有代表性，小康實現程度全國倒數第5，王三運書記最近表示，“經測算，我們要與同全國同步進入全面小康，未來幾年GDP增速按現價算要達到16%以上。”恰恰是全國的1倍。甘肅正在開展新建項目觀摩活動，今年看新不看舊，明年看大不看小，后年看高不看低。蘭州新區獲批后，蘭州市政府近期下發《關於擴大投資促進經濟較快增長的意見》，確定到“十二五”末，固定資產投資要達到1萬億，年均增長57.57%，安排項目1275個。西北的快速發展，與其投資拉動作用大、經濟基數小、外貿依存度低等因素相關，基礎設施、制造業和城鎮化是西北發展的三大動力。總體來看，經濟增速“西快東慢”的格局已經形成，在我國未來中速高速增長時期，經濟的增長點也在西部。

二、從城鎮化程度看，呈現“東高西低”

最近中央經濟工作會議提出來，城鎮化是擴大內需的最大潛力所在，著力提高城鎮化質量，有序推進農業轉移人口市民化。2011年全國城鎮化率51%（這是按城鎮常住人口算，若按城市戶籍人口算，也就在35%左右），西北各省區是37-49.8%（甘肅最低，寧夏最高），相差1-14個百分點。實際的城鎮化率還很低，潛力很大。新型城鎮化和過去的城鎮化有兩個不同，一是城鎮化和市民化同步推進。讓農民真正成為市民，真正的城鎮化率也應當是戶籍人口的城鎮化率。過去講土地的城鎮化快於人口的城鎮化，今后應是城鎮化和市民化同步。第二個不同，就是土地利用方式上的。過去政府主導的城鎮化，靠大量的土地投入，投資投入，包括土地抵押融資支撐的城鎮化，攤大餅，不斷擴大城市規模。土地收益是城鎮化的重要資金來源。這其中涉及到征地制度，征地成本低，運用這個土地差價支撐，非常浪費地實現城鎮化，造成土地財政、群體性事件等問題。當前，征地制度改革是重點，提高補償標準是趨勢，讓農民分享城鎮化發展的成果是要求，過去那種攤大餅式的城鎮化已經難以為繼。推進城鎮化的過程，也是土地優化利用的過程，這其中，最重要的是土地資源的集約利用。比如，雲南的城鎮上山，甘肅、寧夏利用未利用地開發工業園區，就是轉變土地利用方式的探索。陝西、寧夏推進工礦廢棄地復墾利用、“三舊改造”試點，也是城鎮化向“內”挖潛的舉措。新型城鎮化、工業化的一個題中之義，就是要處理好與資源環境生態的關系，走節約集約發展之路。

三、從生態文明建設角度看，西北地區“位重責重”

所謂“位重責重”，就是講西北在全國生態安全地位重要、生態文明建設責任重大。在十八大報告中，生態文明建設獨立出來，國土資源工作作為其重要領域，在報告中的分量有所加強，地位有提升，內涵更豐富。

一是更加重視耕地的生態保護。十八大把完善最嚴格的耕地保護制度作為生態文明制度建設的重要內容，要求我們不僅從保障糧食安全的需要保護耕地，更要從建設美麗中國的需要保護耕地，更加注重耕地質量和生態效應。西北優質耕地少，山旱地多、中低產田比重大，生態環境脆弱，耕地質量差，尤其需要重視這一條。今年國家土地督察機構開展耕地佔補平衡專項督察，我去了甘肅莊浪，這是全國第一個梯田化模范縣，幾十年開展以梯田建設為主的土地整治，整治后的山川樣貌，用他們的話說，“沙棘戴峁頂、梯田纏山腰、刺槐封溝底、壩庫鎖溝道”，發揮了很好的生態保護作用。這些生態環境脆弱區特別重視強化生態保護和修復。推進生態型土地整治是未來的趨勢，要使土地整理向土地綜合整治轉變，為生態文明建設發揮更大作用。今年徐部長在部黨組務虛（擴大）會上講，“要加強對耕地紅線的管控性保護、建設性保護和激勵性保護”。西北各省都有土地整治重大工程，建設性保護是西北優勢，也為全國穩定耕地面積作出重大貢獻，今后應加強耕地激勵性保護，把國家、地方、民眾三者的耕地保護積極性都調動起來。

二是更加強調節約集約。土地督察機構要把“節約集約用地的積極促進者”的角色定位放在更突出的地位。有幾個抓手：第一，發揮地方黨委政府推進土地節約集約利用的主體作用，建立政府節地目標考核制度，加強對政府節地責任的督察。第二，完善節約指標標準體系。西北省區發展階段特殊，從西北特點出發，按照“差別化”的原則，督促地方制定完善節約用地標準。第三，宣講，擴大社會共識。講節約集約，重點是大部門、大企業、開發區，像鐵路、交通、水利、能源等部門或企業，針對他們加大宣講力度。第四，強化激勵機制。開展節約集約模范縣創建活動，進行用地指標獎勵等。

三是未利用地開發要更加重視生態保護。像嘉峪關把城市建在戈壁上、張掖整理濕地資源，都是保護生態環境的典范。在徐部長“關於西北未利用地開發利用調研情況報告”上，李克強副總理批示：“科學合理利用戈壁荒灘對破解西北地區土地制約和保護生態環境有重要意義。”——從正面肯定開發未利用地保護生態。溫家寶批示：“要科學規劃，重視水資源合理利用與生態平衡。”——從反面防止未利用地開發破壞生態環境。一正一反，相輔相成，都特別重視和強調生態環境保護在未利用地開發利用中的重要性。如蘭州市未利用地大規模開發，要加強其對生態環境影響的調查評價。

十八大豐富了“雙保”工作的內涵，要求我們從更高層面、更深層次來看待“雙保”。比如說維護農民土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權，比如改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例等，這都是維護群眾權益的內容，是“保民生”。在大“雙保”之下，實際包含著保發展、保紅線、保生態、保民生四方面內容，后兩者的價值需要得到更多的重視。