推進綜合交通樞紐投資領域行政審批制度改革

黨的十八大報告強調，要“深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。”近年來，社會上要求改革綜合交通樞紐領域投資管理體制的呼聲很高。要按照十八大報告指出的方向和要求，以投資審批制度改革為突破口，正確處理政府與市場、中央與地方的關系，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，發揮中央和地方多層次的積極主動性。

一、綜合交通樞紐投資審批存在的問題

現行樞紐相關項目審批程序對政府投資起到了規范作用，促進了交通樞紐的科學發展，同時也存在一些需要解決的問題，尤其綜合交通樞紐的投資審批制度亟待完善。

1、相關部門分別負責不同運輸方式場站樞紐的審批，缺乏相互銜接與統籌。

現在綜合交通樞紐越來越多，其構成要素的涵蓋面很廣，涉及交通運輸部、鐵道局、民航局以及城鄉建設部等多個行業主管部門。但長期以來我國的公路、水運、鐵路和航空的樞紐規劃建設審批多是由各個部門獨立進行，一般以一種方式為主導，在每一類的規劃、建設管理中適當考慮其他交通方式的需求。鐵路運輸樞紐與鐵路線路作為一個整體歸屬原鐵道部統一規劃、建設與經營﹔公路運輸樞紐和港口則主要由交通運輸部負責規劃和建設監督，以企業為主建設、運營﹔機場主要由民航局負責規劃和建設﹔城市公交樞紐由交通主管部門負責建設管理﹔城市軌道交通樞紐建設歸屬城建部門。雖然近些年來民航局、鐵道部先后改為交通運輸部管理的國家局，相關職能也進行了整合，但這種分頭審批的狀況並未改觀。由於不同管理主體的發展目標和所代表的利益不同，在進行綜合交通樞紐建設時，這種分方式規劃、審批、建設的模式很容易缺乏統一性，分別按照各自的運輸生產要求分頭規劃、獨立建設、自成體系，導致條塊分割、重復建設乃至互相矛盾。

2、審批權集中在上級行業部門，城市政府發言權不足。

交通樞紐是城市基礎設施的組成部分，對交通樞紐規劃、建設與管理，城市政府本應有相當發言權。但按照現行審批體制，各種運輸方式的行業主管部門居於主導地位，城市政府的意志難以得到體現。交通樞紐站場在城市中的具體位置對其在區域及全國運輸組織中功能作用的影響不大，但其布局對城市的整體發展卻具有直接的重要影響，配套的城市交通設施也由城市提供。城市政府在交通樞紐審批中的發言權不足，不利於從城市的系統角度出發統籌考慮，這對於集約節約利用土地，更好促進集疏運體系與城市交通銜接，實現交通運輸與城市社會經濟協調發展，是相當不利的。尤其在進行綜合交通樞紐場站建設時，與城市政府比較，居於主導地位的運輸方式主管部門考慮其它方式和行業的問題較少，不利於綜合交通樞紐的發展。

3、審批程序復雜，影響決策效率。

通過審批的樞紐規劃中包含的單獨場站項目還需要經過新的審批。在各地的綜合交通運輸規劃、綜合交通樞紐規劃等中都包含相當多的具體樞紐場站項目，而具體的樞紐場站投資仍需經過審批，使審批的程序更為復雜。

交通樞紐項目審批（核準）程序復雜，涉及的相關部門和單位多，包括政府投資主管部門和環境保護、國土資源、城市規劃及相關行業等主管部門，還涉及金融、咨詢等機構。綜合交通樞紐規劃審批涉及的部門更多，相關的審批程序更為復雜。雖然有些程序是必要的，但是過多的審批環節，也容易錯過最佳“時間窗口”。有的審批還設置太多前置條件，形成變相收費。

二、可資借鑒的理論

綜合交通樞紐規劃建設的管理涉及政府、市場以及公民社會等主體，其中政府又包括上級政府、行業主管部門和下級地方人民政府，市場主體包括國有、民有等不同所有制企業。深化綜合交通樞紐投資行政審批制度改革，需要正確處理不同主體關系，發揮好各自作用。公共產品層次性理論、公共選擇理論和委托－代理理論，可以為我們確定政策基點、把握政策取向提供一些借鑒。

1、公共產品層次性理論

包括樞紐場站在內的交通基礎設施的屬性並不是千篇一律的，投資項目按有無收費機制可分為非經營性、準經營性和經營性項目，相應這些項目從屬性上可分為公共產品、準公共產品等。

公共產品具有一定的非競爭性、外部經濟效益、自然壟斷的屬性、巨大的沉沒成本和所提供服務的不可分割性。同時，公共產品又具有層次性，主要有“二分法”和“三分法”兩種。“二分法”認為，公共產品可分為全國性公共產品（National Public Goods）和地方公共產品（Local Public Goods）兩大類﹔“三分法”認為，公共產品按受益范圍或效用溢出的程度可分為全國性公共產品、準全國性公共產品和區域性公共產品。

2、公共選擇理論

公共選擇理論是“反政府規制”的理論，認為在進行政府投資決策時，應高度重視市場經濟條件下政府投資、干預的限度問題，合理確定政府投資的范圍和內容，在公共部門投資中引入競爭機制。

3、委托—代理理論

委托—代理理論認為中央政府與地方政府之間呈現出委托－代理關系。地方與中央之間的目標本應是一致的，但地方政府的目標更傾向於追求地方利益的最大化，同時又由於地方政府的信息優勢，容易導致中央政府與地方政府在投資行為上目標發生偏差。政府又分為投資決策部門、財政部門、職能部門等，因此，在政府投資中，除了中央與地方之間的關系，還具有包括橫向與縱向多層次的委托代理關系。

三、未來政策基點和取向

1、政策基點

（1）在政府主導下充分發揮市場配置資源的基礎作用。

樞紐場站具有一定的公共物品特性，包括一定的非競爭性、外部經濟效益、自然壟斷的屬性、巨大的沉沒成本和所提供服務的不可分割性。不同的樞紐場站的收費機制也不同，客運場站通常難以收費，貨運場站的收費機制更為完善。不同的樞紐場站，技術等級、服務功能和使用強度不同，其經濟屬性也會發生相應變化。

交通樞紐作為準公益產品，相當部分是由作為公共財政支出中形成固定資產的，而政府投資的合理范圍應由公共財政支出邊界決定。現代的公共選擇等政治經濟學理論，提倡由政府、市場和民眾對政府投資進行協調管理，由政府和市場共同提供公共產品，交通樞紐也不例外。應以投資效率為目標選用投資方式，由政府和市場共同提供。

（2）合理劃分中央與地方權責。

根據公共產品層次性理論和委托－代理理論，中央和地方權責應進行合理劃分，相應在投資領域也應進行有效、合理的分工。根據世界銀行《1997年世界發展報告》（中國財政經濟出版社），中央政府、州（省）政府及地方政府對交通基礎設施都有責任。

按照“三分法”的觀點，全國性公共產品由中央政府來提供﹔準全國性公共產品由於需要協調區域之間的利益和分工合作，因此應由上一級政府直至中央政府統一提供，或者由某一地方政府提供，但由上一級政府直至中央政府提供某種補貼﹔區域性公共產品由地方政府負責提供。交通樞紐場站也具有層次性，因其服務輻射范圍不同，可分為全國性公共產品、準全國性公共產品和區域性公共產品。全國性公共產品和準全國性公共產品的交通樞紐由中央政府負責審批，區域性公共產品的交通樞紐由地方政府負責審批。

根據委托－代理理論，與地方政府比較，中央政府處於信息的劣勢，同時由於地方政府追求地方利益最大化傾向，需要進行有效的制度安排，明確中央政府和地方政府的權利、義務、職責等，並由中央政府對地方政府進行一定的監督、激勵等等以實現全國利益的最大化。因此中央應對地方政府的審批進行適度的監督。

2、政策取向

（1）符合項目屬性要求

根據項目屬性，大體有公益性項目、準公益性項目和經營性項目三類，不同屬性項目應實行不同的投融資和運行管理方式，從而決定了投資審批制度也應有所區別。樞紐場站基本屬於準公益性項目，一方面，它是交通基礎設施的重要組成部分，具有較大的外部正效益，具有一定的公益性﹔同時它也具有經營性，有明確的直接受益者和可以量化的使用價值，存在一定排他性。客運樞紐公益性更強，而貨運樞紐的經營性更強。同時，樞紐場站初期投資規模大，回收周期長，投資回報率低，需要政府與市場“兩隻手”共同推動完成，各自在不同類型樞紐場站規劃建設中發揮不同作用。根據“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”原則，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，切實落實企業和個人投資自主權。由政府為投資主體的樞紐場站，應由政府進行投資決策，履行審批程序﹔由企業為投資主體的樞紐場站，應在符合法律法規和政府規劃的前提下，切實落實企業投資決策自主權。也可以由政府和市場主體合作，根據樞紐場站屬性，確定投資比例發揮作用的權重。

（2）著眼樞紐發展趨勢

樞紐場站建設的發展趨勢是，從以單種運輸方式為主向多種運輸方式協調組合轉變，從平面布局向立體化轉變，從以運輸功能為主向綜合開發轉變。投資決策管理的理念和方式，也必須主動適應這種發展趨勢，逐步改變目前由行業主管部門分散決策的方式，建立由宏觀協調部門統一規劃、統一審批的模式，以利於提高綜合交通樞紐場站的組合效益。集中決策可以降低管理成本，提高決策效率，節約行政資源，並有效降低項目單位的前期費用。

（3）致力提升決策效率

交通樞紐是交通運輸體系的關鍵環節，交通運輸體系要實現適度超前發展，交通樞紐尤其不能滯后。因此，應著力解決交通樞紐建設投資決策管理中影響效率的體制機制問題，避免錯過樞紐建設的最佳時間窗口。樞紐建設投資決策，涉及諸多部門和環節，涉及不同層級政府，有必要對現行審批程序進行梳理，在確保決策科學民主的前提下，建立跨部門以至跨層級協調聯動機制，再造業務流程，縮短審批時限，最大限度提升決策效率。

四、政策建議

1、綜合交通樞紐總體規劃納入城市總體規劃進行審批。

綜合交通樞紐總體規劃由所在城市人民政府組織編制，納入城市總體規劃進行審批（或修改城市總體規劃時進行審批）。

2、具體樞紐場站的規劃，根據屬性、規模等因素確定審批主體。

對納入綜合交通樞紐總體規劃的樞紐場站項目，除涉及其他地區、需要全國統籌安排等項目以及需要實行國家安全審查的外資項目外，應由地方政府進行審批、核準或者備案。市場主導的場站項目，採取核準或備案方式﹔政府主導的場站項目，須履行審批程序。

3、建立健全聯合審批機制。綜合交通樞紐相關規劃及可行性研究報告等，須報請發展改革部門審批。

發展改革部門牽頭組織協調交通運輸、鐵道、民航、城建、國土、環保等相關部門，進行聯合審批，並形成常態機制，以利於樞紐與銜接系統、樞紐與周邊土地開發、各種運輸方式的協調發展。對重點建設項目，應在合法合規的前提下，提供綠色通道，進行快速審批。基礎審批要件實行多部門共享，總體審批時限不得超過單個審批事項最長時限。其中政府投資項目在審批同時，應經過同級財政部門審查。